A Eficiência/Ineficiência das Políticas Educacionais como Estratégias de Regulação Social

Certamente, não se trata de estudo original, mas procurou-se transitar pelo planejamento governamental, mesmo considerando a situação atual, de descrédito desse instituto. Revisitou-se os Planos Nacionais de Desenvolvimento e Propostas de Governo e, à medida que se analisava, o desenho da realidade começava a adquirir forma e a aumentar o repertório de indagações. Levando com isso a penetrar num mundo mais afeto à economia, onde na verdade, encontra-se a origem das políticas sociais, em especial, as educacionais, decorrentes da acumulação particular de capital.

Nesse percurso, apesar de todas teorias da complexidade, do caos, volto a Marx para identificar que o fulcro da questão do estabelecimento das políticas educacionais se inscreve nas relações sociais advindas do processo produtivo, cujas determinações estão para além de nossas fronteiras, remetendo para o aprofundamento das diferentes conformações assumidas pelo modo capitalista de produção e situando o caso brasileiro no interior desse processo.

Em primeiro lugar, é necessário delimitar-se o conceito de política, como forma de conduzir a coisa pública, que se corporifica através de planos, programas, projetos, diretrizes, instruções normativas, dentre outros instrumentos ou produtos de planejamento, aqui entendido como processo de intervenção para mudar ou manter a realidade. De que intervenção se está tratando? O objeto desse estudo são as políticas públicas, portanto, desenvolvidas pelo Estado, que se manifesta como relação social.

Como o Brasil é uma sociedade capitalista, o seu processo de desenvolvimento tem mais a ver com crescimento econômico e as políticas estabelecidas pelo Estado têm um caráter eminentemente econômico ou se originam no espaço da produção, daí ser impossível tratar de política educacional, que é uma política social, sem chegar até o desenvolvimento econômico.

Segundo o estudo de Dobb, a história do capitalismo é marcada por diversos estágios em seu desenvolvimento e, dependendo de como é concebido, torna-se possível caracterizar temporalmente dois estágios: seguindo-se a linha de raciocínio, que o considera como um modo de produção específico, seu início data do momento da subordinação direta do produtor (trabalhador) ao capitalista (proprietário).

Nessa perspectiva, a fase inicial do capitalismo data da segunda metade do século 16 e início do século 17, quando houve a penetração do capital na produção em escala considerável, tanto na relação de capitalistas e assalariados, quando na de subordinação dos artesãos domésticos a um capitalista. Embora essas relações de subordinação já existissem anteriormente de forma pouco significativa.

Existem dois períodos marcantes no desenvolvimento capitalista: o primeiro no século 17 e o segundo no final do século 18 (revolução industrial) e início do século 19, este considerado o mais importante, notadamente no sentido econômico: essa revolução teve um papel decisivo para o futuro da economia capitalista, tão radical como a transformação da estrutura e organização da indústria, sendo até chamado de período mais significativo do desenvolvimento econômico-social desde a Idade Média.

Ainda para Dobb, existe uma coleção de histórias do capitalismo, todas guardando alguma semelhança, cada uma com suas etapas principais, isto é, as diversas regiões tiveram diferentes histórias econômicas:

"A história do capitalismo foi sempre dominada pelo desenvolvimento desigual: entre países, entre regiões, dentro de cada país, entre grupos de indústria e entre a indústria e agricultura".

Poderia continuar explicitando a evolução capitalista até os nossos dias, desde o nascimento da burguesia, o aparecimento do capital industrial, o crescimento do proletariado, a era dos monopólios, o predomínio do capital financeiro. Mas, como o objeto de análise não está centrado nessa evolução, procurar-se-á verificar como se estabelecem as relações sociais nesse sistema, para chegar-se ao momento em que há necessidade de intervenção do Estado para propiciar a crescente expansão do sistema.

Reafirma-se como fase inicial do capitalismo, o momento da subordinação direta do trabalhador ao capitalista, em que o artesão se transformou em assalariado, passando a vender sua força de trabalho, que se constitui em mercadoria e enquanto tal, possível de ser negociada (com um valor). Todo esforço capitalista se dirige para aumentar cada vez mais os lucros, indispensáveis para sua existência e expansão. Assinala-se que o capital original assume formas diversas, ao transformar-se nos fatores do processo de trabalho: meios de produção (máquinas, instrumentos de trabalho, matérias-primas) e força de trabalho. A parte do capital que se converte em meios de produção, sem alterar sua grandeza de valor, é o capital constante e a outra parte transforma-se em força de trabalho, que altera seu valor no processo de produção, é o capital variável, criador de mais-valia.

A acumulação capitalista percorre uma trajetória de constantes flutuações, chamadas de crises por Schumpeter e ciclos para Marx, que não conseguem ser evitados pelo jogo do mercado; requerendo, portanto, a regulação do Estado, que posteriormente examinar-se-á.

Faz-se necessário verificar como esse sistema produtivo se delineia concretamente ao longo de sua evolução, o momento da passagem da fase de livre-concorrência (auto-regulação), em que as leis de mercado regulavam o processo, para o estágio mais avançado do capital monopolista (regulação do Estado) e transição para um novo estágio de grandes oligopólios transnacionais (desregulamentação). Ao analisar a questão da política social, chama a atenção para o fato de que na livre-concorrência não se falava em intervenção estatal, porque esse período não favorecia à centralização de poder, de vez que as bases teóricas do capitalismo concorrencial se assentam nas idéias liberais e cita Locke (Segundo Tratado sobre o governo, de 1690), para demonstrar as limitações da soberania do Governo na Inglaterra, em que o Estado e sociedade deveriam guiar-se pela razão, pela ciência e pela capacidade de melhoria das condições humanas.

Os Estados passam a ser conduzidos a partir de Planos, Programas, com o objetivo de propiciar o desenvolvimento econômico-social. Nesse bojo surgem as políticas sociais como estratégia de intervenção para regular a sociedade. Isso não acontece assim de forma tão direta, mas, em função do movimento popular organizado, notadamente dos movimentos organizados dos trabalhadores.

As transformações advindas no processo produtivo (revolução industrial inglesa), expansão da urbanização das cidades, os serviços de infraestrutura básica (saneamento, educação, saúde) e o crescimento do desemprego obrigaram o governo central a assumir tais encargos sociais. Isso se corporificou através de institutos legais, indispensáveis para manter e expandir a nova forma de existência. Não acontecendo igualmente em todos os países, mas do ponto de vista do sistema como um todo, essa foi a trajetória.

O planejamento passou a ser fator de prosperidade capitalista. Com a competição desenfreada e as condições oferecidas pelo Estado, desencadeia-se uma série de transformações, tanto nas relações inter-capitalistas, como nas relações com o Estado e a sociedade.

Nessa fase já se estava ingressando num outro processo, onde o planejamento passou a ser instrumento necessário de racionalidade para aumentar a eficiência e produtividade.

Conforme já foi assinalado, a crise do capitalismo concorrencial levou à imperiosidade de regulação, o que significa intervenção estatal, através do financiamento da reprodução do capital e da força de trabalho, concretizado nas economias ocidentais, por diferentes mecanismos: incentivos fiscais, creditícios, alfandegários, subsídios para a ciência e tecnologia, recursos destinados a necessidades básicas da população, como educação, saúde, habitação, transporte, seguro desemprego, dentre outros. Mecanismos esses estabelecidos através de um processo de planejamento centralizado, que se materializam em políticas econômicas e sociais.

No caso particular do Brasil, esse padrão de financiamento público, já vem de muito tempo atravessando os governos dos mais populistas até os mais autoritários, destacando-se a partir de 1964, momento ímpar de sacralização do planejamento centralizado, como instrumento de desenvolvimento econômico e social. O Estado assume o papel de interventor, onde os planejadores tecnocratas passam a ter lugar central no espaço de elaboração e operacionalização de seus Planos, Programas e Projetos e Diretrizes norteadoras da ação pública e – por quê não dizer? – privada, no sentido de que não havia um hiato entre essas duas esferas.

Tais produtos de planejamento eram produzidos dentro de um dialeto específico, inacessível aos outros (sociedade em geral), em que o aparente parecia ou era colocado como o real; ou seja, a realidade se escondia por trás do economês. Talvez não por uma deliberação perversa, mas pela crença generalizada nos princípios científicos da eficiência, racionalidade e produtividade, numa postura de neutralidade, como se isso fosse possível.

No primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento aparece a expressão modelo brasileiro de desenvolvimento, que significa a redefinição do papel do Estado, com vistas a transformar a economia do Brasil em moderna, competitiva e dinâmica, com o apoio da iniciativa privada, em direção à democracia econômica, social e política. Observe-se que o ideal de democracia é parte integrante da retórica oficial até da ditadura, em que o discurso pouco difere dos utilizados pelos governos recentes, dito democráticos.

Um outro ponto a destacar é que esse PND foi elaborado na administração do ministro Reis Velloso, o mesmo que nesses últimos anos vem pregando os referenciais de modernidade associada à diminuição do papel do Estado, no movimento em defesa da modernização do Brasil, representado pelos debates registrados na revista Fórum Nacional, onde prega a necessidade de retomada do processo de modernização, sem as distorções do modelo anterior, sustentado por uma coalização social dirigente, independente da opção ideológica (centro, centro-esquerda ou esquerda): um novo Estado.

Na crítica ao modelo que ajudou a criar, que chamo de interventor privatista e concentrador de renda, rechaça a redistribuição dissociada do crescimento, evidenciando sua nova proposta que caracteriza como modelo de mercado de consumo de massa, que convive com o Welfare State, dando como exemplos a Itália e o Japão.

Que políticas educacionais foram implementadas nesse período de intervenção? Os estudos de Cunha são reveladores acerca da implantação e/ou implementação de políticas educacionais nesses anos de regime autoritário, de grande alardeamento do valor da educação para o desenvolvimento econômico. Centra sua análise em dois pontos básicos: a privatização da educação em todos os níveis, ficando o sistema educacional sob o controle dos empresários do ensino ou seus prepostos (1964/73), sem melhorar a qualidade do ensino ministrado nas escolas.

Padrões de gestão ziguezague nas administrações do setor, onde as prioridades mudam a cada mandato, ou até em menos tempo, produzindo conseqüências nefastas à educação: primeiro, a impossibilidade de serem realizadas avaliações, por não haver continuidade e, segundo, a descrença por parte dos atores educacionais nas políticas educacionais adotadas, o que os impede de acatar com bons olhos até políticas sérias apropriadas. Outro ponto levantado é de continuar a ser utilizada a educação como alvo de barganha político-partidária.

Segundo o Plano Decenal de Educação, as reformas educacionais das últimas décadas não levaram em conta a diversidade cultural e econômica, a dimensão federalista do País nem as iniciativas locais e regionais de solução de problemas. A falta de consistência, continuidade, de integração estratégica e ações de direção e de administração dos sistemas leva a uma ineficiente orientação das equipes responsáveis pelas unidades educacionais...

O chamado Banco Mundial é o Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento, concebido em 1944, na Conferência de Bretton Woods, como instrumento para financiar os países abalados pela Segunda Guerra Mundial. Uma das prioridades atuais do Banco é a educação básica como motor do desenvolvimento. Enfatiza que a insuficiência de capital humano é responsável pelos males do Brasil, propondo um choque educativo como o principal superador dos desequilíbrios dinâmicos e acelerador do crescimento econômico com igualdade e democracia.

Essa agência de fomento internacional, vinculada ao Fundo Monetário Internacional, enquanto instituição financeira multilateral, tem como objetivo precípuo o combate à pobreza. Inclui a ADI – Associação para o Desenvolvimento Internacional, que facilita empréstimos a países mais pobres; a CFI – Corporação Financeira Internacional, que financia empresas comerciais: AMGI – Agência Multilateral de Garantia de Investimento, que funciona como seguradora. O Bird e o FMI só trabalham com Governos.

No bojo dos acordos de financiamentos por parte do Banco Mundial, vêm embutidas as recomendações de políticas macroeconômicas e sociais, para que os países considerados em desenvolvimento, caminhem na direção do modelo de desenvolvimento capitalista, representado notadamente pelos Estados Unidos. Para o período compreendido entre 1970 e 1990, segundo as análises de Fonseca, o BIRD estabeleceu determinados princípios norteadores para a concessão de empréstimos para a educação, consubstanciados nas prioridades de provimento de técnicas para o setor produtivo; incentivo à educação primária para propiciar um ensino mínimo indispensável à população, como preparação do caminho para implantação de novas diretrizes econômicas que virão em 1980. A grande preocupação do Banco com o crescimento demográfico, a partir de seus próprios diagnósticos, de necessidade do controle da natalidade, de inserção da população feminina no setor produtivo, notadamente o agrícola, nortearam as prioridades ao ensino primário.

Na última Conferência do Banco Mundial, realizada em 1995, no Rio de Janeiro, é reafirmada a priorização da educação básica, como central à nova ordem mundial. Não fica muito claro de que nível estão tratando. Serão os dois níveis, lº e 2º graus reunidos, ou será apenas o primeiro ou nenhum desses, mas o acesso aos conhecimentos básicos (língua, ciências, matemática e outras habilidades para solução de problemas)?

A proposta de Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso está em perfeita sintonia com tais orientações: universalização do 1º grau; combate à evasão e repetência, salários decentes aos professores, currículos adequados; montar sistema de avaliação de desempenho e de prestações de contas. O Presidente não esconde suas fontes de inspiração da política educacional (diagnóstico do Banco Mundial) e afirma a Educação como política pública prioritária para consolidar nossa jovem democracia e preparar novos cidadãos mais habilitados e competitivos. Afirma a intenção de um sistema de educação justo, moderno e eficiente.

Quanto às políticas educacionais para o ensino superior, dá seqüência às orientações dos órgãos de financiamento internacional, de emergência de reformas. Valho-me da consistente análise feita por Silva Júnior e Sguissardi, que demonstram que a Reforma do estado e da educação superior tem-se orientado pelo eixo administrativista-racionalizador, aliado à conjuntura de transição para outro modo de acumulação capitalista, em consonância aos países cêntricos, onde ressaltam a quebra nas diferentes formas de organização da vida no âmbito simbólico-cultural. Afirmam que a reforma da educação superior funda-se em quatro pilares: privatização, diversificação, flexibilização e descentralização da estrutura das IFES (com centralização do controle) e do sistema federal de ensino superior... e apresentam-se como traços ideológicos do novo momento histórico do capitalismo. A modernização das instituições sociais neste momento busca fazer da instituição um espaço social mediador entre as necessidades administrativas do Estado e a subjetividade do indivíduo.

O Banco Mundial tem-se mostrado contraditório em sua política para os países a quem presta cooperação financeira e técnica, a considerar o exemplo do Brasil. Primeiro, por assumir caráter de instituição financeira que visa lucro, dada a inflexibilidade com que cobra suas dívidas, e pelos resultados técnicos mensuráveis em geral em curto prazo, o que é incompatível com o setor educacional. Segundo, preconiza o livre mercado, desestatização e é profundamente intervencionista e centralizador, ainda que manifeste o contrário disso.

A análise de Coraggio pode ajudar a compreender melhor o caráter comercial intervencionista, centralizador, do BIRD, quando enumera alguns fundamentos das políticas educacionais implementadas:

• metodologia econômica para definição de políticas educacionais, pregando a concorrência nos sistemas educativos, processos educativos considerados como insumos (mercado educativo), necessidade de que os sistemas sejam avaliados na relação custo x benefício, para apoiar os de melhor qualidade;

• as soluções novas são semelhantes às de vinte anos atrás;

• regras inflexíveis de compromissos de execução, a exemplo do que condiciona para o sistema econômico;

• ressalta a importância da comunidade local e define o que deve ser executado, em função dos diagnósticos formulados pelo próprio Banco e em seu poder.

Embora haja nova orientação mais sintonizada com a nova ordem mundial, para deixar os beneficiários definirem suas prioridades, de acordo com suas realidades específicas: reconhece que as políticas devem ser diferentes para cada país, de acordo com a etapa de desenvolvimento educacional e econômico e com o seu contexto histórico e político. O Banco traça o perfil de cada país, demonstrando quais os problemas a serem enfrentados e esses indicativos passam a ser as diretrizes a seguir. Agregue-se a isso a intenção manifesta de que seja reduzido o poder dos segmentos sociais organizados (sindicatos de professores, burocratas do governo, estudantes etc.) para influir no estabelecimento de prioridades.

O mesmo autor, além de reconhecer o espaço reduzido de autonomia dos países para definirem suas políticas, ressalta a acriticidade dos governos, aliada à inexistência de projetos viáveis, cientificamente consistentes, de conhecimentos sobre suas realidades, já que o conhecimento produzido pelo Banco fica em seu poder. Além disso, o confronto dos segmentos organizados, que só querem mostrar o caráter neoliberal das políticas do BM, dificultam o aproveitamento das oportunidades, ainda que limitadas, de selecionar suas prioridades.

Ainda que concorde com algumas das colocações acima, ressalto o seu caráter mais técnico do que político, se é que isso é possível, porque, ao enfatizar problemas de ordem técnica, está demonstrando seu posicionamento político.

Pense-se, por exemplo, no caso brasileiro. Existe hoje um acervo razoável de conhecimentos produzidos notadamente nas universidades, resultante de pesquisas realizadas até com o patrocínio do governo federal sobre a realidade educacional, capaz de subsidiar a definição de políticas sérias, eficientes, adequadas, para melhorar as condições do ineficiente sistema educacional. Só que o Estado não está interessado no aproveitamento desse conhecimento, por uma questão até político-filosófica, que é ideológica.

Por outro lado, não se deve atribuir um sentido perverso aos governos ou seus prepostos negociantes dos empréstimos, numa ação deliberada de não se importar com o que venha acontecer ao País, mesmo considerando que os interesses particulares de uns poucos às vezes prevaleçam, mas, no geral, acreditam e concordam com as soluções apresentadas pelo financiador. Ademais, as decisões são tomadas em função do projeto de desenvolvimento econômico hegemônico. Será que no pequeno espaço de manobra que sobra não se pode começar a definir algumas mudanças de direcionamento?

O mesmo autor apresenta algumas pistas que sinalizam para uma nova postura diante do BIRD, embora dando maior peso ao papel das ONGs no processo de redefinição dos direcionamentos das políticas macroeconômicas, sintetizadas no seguinte: l) aproveitamento das oportunidades de aproximação do BIRD com as ONGs para questionar o conteúdo, pressupostos e conceitos sobre desenvolvimento, pobreza, participação popular, indicando outros interesses das maiorias; 2) criação de projetos de âmbito local, nacional e global, mostrando que o sistema centrado no mercado não é o mais eficaz, nem o único possível.

Para consecução de suas propostas, enumera seu plano de ataque: abertura de instâncias de diálogo com o executivo e legislativo e com o próprio Banco; aprofundamentos das relações com os movimentos e organizações representativos da sociedade e busca de soluções mais amplas, através de campanhas pela imprensa e opinião pública, dentre outras.

Tal posição é, de certo modo, compatível com a retórica oficial do Banco, na nova cara assumida de pós-modernidade, para a qual a despolitização dos movimentos sociais, no sentido de evitar que as pessoas se organizem a partir de posições político-ideológicas, é imprescindível para os seus objetivos de flexibilidade, transitoriedade de ações, novos espaços de consenso, de ampliação do público, etc. Sabe-se que existem ONGs e ONGs; neste caso o autor se refere muito mais ao IBASE, que é uma organização séria e respeitada; entretanto não questiono esse particular, mas, sim, o que tais instituições representam no sentido mais político. Este é outro tema a ser estudado, que o espaço desse capítulo não permite aprofundar, para não desviar o foco do objeto de análise (políticas educacionais).

As políticas educacionais implementadas no período 70/95 obedeceram aos ditames dos organismos de financiamento mundial (BIRD, FMI, BID) através dos acordos de cooperação com o Estado brasileiro, apesar de incorporarem algumas reivindicações dos segmentos organizados da sociedade, tanto no ensino de 1º e 2º graus, como no 3º, centradas no objetivo de resolver ou mitigar a crise do sistema educacional em particular e formar recursos humanos necessários ao projeto de modernização, indispensável para incluir o país no rol das economias desenvolvidas, consoante ao novo modo de acumulação de capital.

Essas políticas compensatórias além disso funcionam como estratégia de regulação social, corporeificadas na introjeção de valores e critérios de mercado, necessária ao projeto de desenvolvimento econômico, centrado nos moldes dos países de capitalismo avançado, fortemente representado pelos Estados Unidos, como única possibilidade civilizatória, a que todos os países devem aspirar a atingir, com a ajuda dos financiadores internacionais.

O próprio Banco Mundial reconhece a ineficiência das políticas implementadas ao longo desses vinte anos e os indicadores educacionais estão aí para confirmar a crise da educação, além do aumento da dívida externa. Embora os empréstimos se efetivem em forma de cooperação, já que o objetivo precípuo do BIRD é o combate à pobreza, isso não acontece, sendo similar a qualquer financiamento tradicional, com regras inflexíveis de contrato a ser cumprido, numa relação puramente comercial.

Eficiência, eficácia e produtividade são princípios da administração científica moderna, utilizados para mensuração de desempenho de níveis de produção ou projetos e emprestados à administração escolar para avaliar as atividades educativas, hoje tão em voga novamente no raciocínio econômico dominante, próprio da concepção da educação como fator central de desenvolvimento econômico. O problema maior não é a metodologia econômica de avaliação da educação, limitativa e simplista, mas, a concepção fundamentada na economia, geradora de processos pedagógicos formadores de valores de mercado (individualismo, competição, conhecimentos instrumentais, crença de que tudo se compra, dentre outros).

Como se verificou, o Brasil desenvolveu-se, sem que sua situação social melhorasse. Desenvolveu-se capitalisticamente ou seja, dentro dos padrões estabelecidos de industrialização, de abertura de mercado de consumo de massa, de criação de uma infraestrutura básica indispensável à sustentação do crescimento econômico; no bojo desse processo as políticas educacionais funcionaram como estratégia de regulação social.

Essas políticas implementadas sob orientações de órgãos internacionais são resultantes de alguma forma de incorporações de reivindicações de segmentos organizados da educação e até de partidos políticos, só que isso se dá exatamente para manter o processo de controle e, por que não dizer, de dominação.

Tome-se como exemplo mais recente o programa de avaliação da educação escolar, que está sendo implementado dentro de uma forma-padrão econômica de qualidade, como se as escolas fossem empresas e tivessem de dar lucro (educação de boa qualidade) sem que se tenha propiciado a melhoria das condições educacionais. As distorções talvez possam até aumentar, porque agora as escolas se preparam para o dia da avaliação do MEC, como se fosse um vestibular.

Outra resultante é a antiga reivindicação dos educadores, a autonomia das instituições federais de ensino superior, que o Estado está propenso a oferecer. De forma diferente das propostas, é uma autonomia semelhante àquela que o BIRD concede aos países que solicitam sua cooperação.

Como se observou, todas as avaliações, tanto dos órgãos oficiais como dos educadores de diferentes tendências, atestam por diferentes abordagens a ineficiência das políticas educacionais implementadas.

Seriam essas políticas tão ineficientes para os desígnios capitalistas, onde o homem é apenas força de trabalho, os quais a excludência como um de seus princípios? Terá a educação todo o poder que lhe atribuem? Teriam sido as políticas educacionais eficientes nas suas ineficiências? Será que a nova ordem mundial, apesar de exigir um grau de conhecimentos maior e mais qualificado, não vai aumentar o processo de exclusão social? Será que a escola de qualidade não se destinará apenas a alguns?