Uma avaliação preliminar da problemática educacional brasileira e paulista evidencia que, em nome de uma redefinição do papel do Estado na área social que implicaria numa efetiva conjugação de esforços entre as diferentes instâncias de governo e a sociedade civil, encontra-se em andamento um processo de descentralização e municipalização do ensino. Esse processo traduz a ampliação crescente das responsabilidades locais.

Um fato consumado, em São Paulo, é a municipalização do atendimento educacional para crianças de 0 a 6 anos de idade. Nesse particular, algumas questões se colocam: Qual é a configuração dos sistemas municipais voltados para essa faixa etária? Como os agentes educacionais desse nível têm respondido a esse desafio? Onde buscam inspiração para orientar suas propostas de trabalho? Que suporte tem sido oferecido pelo Estado para sustentar essas ações? Finalmente: À vista da municipalização da educação fundamental em marcha no Estado, qual é o futuro desse ensino?

A expansão crescente do atendimento às crianças da faixa pré-escolar não traduziu, até o momento, uma democratização real da oferta. Em termos percentuais, o atendimento escolar infantil, na faixa dos 2 aos 6 anos, caminhou de 13% em 1980 para 21% em 1987, o que excluía quase 80% das crianças. Numa perspectiva de abrangência da população infantil de 0 a 6 anos, como reza o texto constitucional, isso é muito pouco.

A forte presença - direta e indireta - das administrações municipais na prestação desses serviços é demonstrada pela ampliação de sua participação, que era de 35,8% em 1971, para 50,4% em 1978, 62,1% em 1986, 69,1% em 1990 e 79,8 em 1993. Enquanto isso, a proporção das crianças matriculadas nas pré-escolas estaduais diminuiu de 74% em 1971 para apenas 4,1% em 1993. Esse panorama decorre de uma política específica que será explicitada a seguir.

A municipalização do atendimento escolar aos menores de sete anos constituiu, em território paulista, uma tendência desde os anos setenta. A oferta educacional nessa instância, envolvendo pré-escolas e creches, expandiu-se a partir do Plano Estadual de Educação de 1976, quando foi delineada a perspectiva de redução de classes no sistema estadual e a progressiva transferência dessa responsabilidade para a esfera local.

Essa política não traduziu uma cobertura satisfatória da demanda, pois os municípios encontraram, desde esse momento, sérias dificuldades em termos de recursos. A previsão de reforço financeiro via convênios com o Ministério da Educação e com a Secretaria Estadual de Educação não evitou que, até o final dos anos 80, mesmo municípios com orçamentos privilegiados encontrassem problemas. Os recursos locais destinados à pré-escola eram, muitas vezes, abocanhados do ensino de 1o.grau e ainda repartidos com saúde, transporte e merenda. Por outro lado, a não incorporação da educação como prioridade real pelo imaginário político, aliada à fragilidade burocrática, favoreceu o carreamento distorcido de verbas para setores considerados mais importantes para a promoção do prestígio das lideranças e o fortalecimento partidário.

Na verdade, exigia-se uma política específica, quer local, quer no âmbito do Estado, mas a procura de maior cobertura deu-se apenas através de leis e decretos. Todavia, o instrumento legal nunca se demonstrou eficiente e suficiente para dar consistência a medidas efetivas de transformação da realidade. Não obstante, foram providências dessa natureza que desencadearam , no decorrer dos anos 80, ações especiais como o Programa de Municipalização e o PROFIC (Programa de Formação Integral da Criança). O primeiro, no início do Governo Montoro (1983-1987), pretendia realizar experiências de municipalização do ensino estimulando 100 (cem) municípios a assumir a educação infantil mediante repasse de recursos para construções, reformas, equipamentos e material escolar. O segundo, ao final do mesmo período, foi mais uma forma de respaldar politicamente o Secretário da Educação enquanto candidato e, como tal, não teve continuidade.

Essas políticas encontraram espaço no movimento de redemocratização da sociedade articulado em todo o País no crepúsculo da ditadura militar e que ganhou força nos estados - como São Paulo - que haviam eleito governadores de partidos de oposição. Nesse momento, fortaleceram-se diretrizes como descentralização e participação e enfatizaram-se prioridades na área social, dentre elas a educação em todos os níveis.

Foi nesse quadro de referências que se pretendeu, ao menos no discurso, universalizar o atendimento infantil em creches e pré-escolas, priorizando as periferias urbanas e promovendo a melhoria da qualidade desse nível de escolarização. A fala oficial apresentava a municipalização como uma estratégia de fortalecimento dos municípios e procurava realçar a proximidade município-comunidade, o conhecimento da realidade local, a consideração imediata de reivindicações da população, a possibilidade da agilização na busca de soluções e de racionalização dos procedimentos.

O objetivo declarado foi o de autonomia municipal, tomando a descentralização e a participação como palavras de ordem, mas o que se percebeu foi o aumento da dependência da maioria dos municípios em relação a órgãos centralizados, acompanhada muitas vezes de atuação paralela e sem que ocorresse o cumprimento efetivo dos compromissos firmados. Registrou-se, via de regra, uma queda de qualidade no atendimento, num quadro de assistencialismo imediatista, com a ampliação perigosa do número de crianças por adulto. Esse adulto, por sua vez, era mal remunerado, precariamente formado e selecionado de forma duvidosa. Nesses termos, o perfil do atendimento perdeu em parte seu caráter educacional - predominante na antiga rede estadual - e resultou numa espécie de creche ampliada, concentrada na guarda e nutrição das crianças.

No caso das parcerias com instituições locais, a participação comunitária tornou-se bastante complicada, com exploração de mão-de-obra gratuita ou sub-remunerada, sem que realmente ocorresse a co-gestão prometida. Esse programa tornou-se questionável à medida que as prefeituras passaram a apropriar-se de resultados de um trabalho desenvolvido em locais improvisados pelas comunidades e apoiados em um trabalho via de regra voluntário. A crescente institucionalização dessas alternativas populares à ausência de serviços públicos gratuitos, como se fossem a melhor opção municipal implica, sem dúvida, num processo de deterioração da oferta pré-escolar para os mais pobres.

Na década de 90 os encaminhamentos da questão não têm prosperado satisfatoriamente. Com base nas disposições constitucionais, o "Programa de Reforma do Ensino Público", proposto por Fleury, em 1991, confirmou a orientação dada pelo governo anterior, conferindo à instância estadual o papel de estimular a ação das instituições locais, através de convênios com Prefeituras, ONGs, escolas comunitárias e empresas privadas. A Secretaria da Educação, registrava o documento oficial, não pretendia mudar esses rumos: deveria continuar desempenhando apenas um papel supletivo e destinado a prestar serviços de qualidade. Ofereceu, nesse sentido, serviços de apoio técnico e pedagógico que não saíram, em sua maior parte, do papel. Sua ação ficou reduzida ao "Programa de Desenvolvimento de Pessoal Junto à Rede Municipal de Ensino do Estado de São Paulo na Área da Pré-Escola", implementado pela Fundação para o Desenvolvimento da Educação (FDE).

O referido programa consistiu, principalmente, na realização de cinco cursos, mais voltados para a capacitação docente do que para a organização do sistema. Foi realizado um único curso centrado na discussão do papel do diretor de escola, que atingiu apenas catorze municípios paulistas. Um prometido encontro sobre gestão da pré-escola não chegou a ser programado. Nesses termos, os compromissos firmados não se efetivaram realmente.

No momento presente, essa problemática persiste. O "Programa Educação", do atual governo, deixa claro que os municípios têm atendido prioritariamente a educação infantil, mas enfatiza a necessidade de que seja ampliada a responsabilidade dos mesmos na manutenção do ensino público, já que o Estado se encontra sobrecarregado. A fala do documento deixa entrever que o poder público estatal considera a municipalização da educação infantil um caso resolvido, deixando às Prefeituras a responsabilidade de organizar seus sistemas - abarcando escolas públicas, comunitárias, filantrópicas e particulares - sem preocupar-se em oferecer serviços de apoio que facilitem esse processo.

Esse estado de coisas tem provocado uma série de desdobramentos negativos em nível local, dentre os quais podem ser citados: "prefeiturização" da educação municipal, isto é, concentração das decisões no Prefeito e sua "entourage", ao sabor de intenções clientelísticas e eleitoreiras; agravamento da tensão Estado-Município pela perspectiva de repasse forçado de compromissos com o ensino fundamental; políticas municipais não fundamentadas na investigação acadêmica existente; programas oficias desintegrados, rígidos e de baixo impacto; ausência de articulação e cooperação com a comunidade local e outros níveis do sistema; ausência de competências gerenciais específicas dos diferentes atores, e outros.

O quadro melancólico não desmerece o esforço de muitos municípios que, reconhecendo sua responsabilidade em relação à criança pequena, procuraram encontrar seus próprios caminhos e realizaram experiências independentes. Foi justamente a partir dessas iniciativas que foi gerada a idéia de uma creche com função educativa, o que concorreu para a definição da faixa de atendimento entre 0 e 6 anos no texto constitucional de 1988. Com a nova Constituição e a reforma orçamentária, o processo de municipalização tornou-se mais consistente. Houve um empenho crescente em pensar os problemas existentes carreando esforços de diferentes setores e da Academia, o que tem levado a uma aproximação maior entre municípios e universidades.

O projeto de emenda constitucional 233-C/95, em tramitação no Congresso Nacional, que prevê a criação do Fundo Estadual de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, amplia os compromissos municipais na área citada e não faz referência a recursos para a faixa de 0 a 6 anos. Esse encaminhamento da questão anuncia um horizonte restritivo, quando não regressivo para a educação infantil. A responsabilidade municipal, todavia, continua estabelecida constitucionalmente. Cumprí-la é o desafio que se impõe num futuro bem próximo.

3.1.Que eixos teóricos constituem parâmetro para a prática dos municípios paulistas na organização e funcionamento de seu sistema de educação infantil, em especial no que diz respeito ao perfil de gestão e à concepção de infância? Um olhar crítico sobre a realidade, tomando por referência esses dois pontos básicos, permite as seguintes considerações:

a.) O modelo burocratizado que sempre constituiu a regra na administração pública brasileira aperfeiçoou-se durante o período militar, e assumiu um caráter extremamente autoritário, centralizador e interferente. Especificamente no que tange aos municípios, fortaleceu-se uma relação de dependência político-financeira, que submeteu as ações locais ao arbítrio das instâncias regionais e centrais. Tal forma de articulação facilitou, em nível municipal, a construção de estruturas compatíveis e favoráveis à submissão, ao mesmo tempo em que se estabeleceram relações locais de poder pautadas no mesmo modelo.

Esse perfil, aliado a práticas arbitrárias e clientelistas tradicionais muito arraigadas na administração pública, persistiu mesmo após as transformações políticas ocorridas com o fim da ditadura, as quais sinalizavam para a descentralização e a municipalização.

Desenhou-se, em decorrência da evolução da gestão populista para um padrão populista-progressista, um quadro extremamente controvertido no qual coexistíam estruturas arcaicas, processos de desmonte e experiências de novas formas de gestão. Nesse contexto, o fortalecimento do poder local colocou-se muitas vezes a serviço de interesses políticos pragmáticos e eleitoreiros, o que não contribuiu de nenhum modo para alterações qualitativas na prestação de serviços à comunidade. As perspectivas de redução dos compromissos do poder público com a distribuição de benefícios e assistências e a focalização das políticas públicas orientadas por um padrão neoliberal podem comprometer ainda mais a qualidade e a quantidade desses serviços em todas as instâncias governamentais.

É importante assinalar que a descentralização e a municipalização definem-se hoje como processos irreversíveis, e tudo se volta, assim, para a necessidade de revisão dos padrões de gestão, de forma a garantir a construção de programas refletidos e consistentes que articulem lideranças políticas e segmentos representativos da sociedade. A imposição nas ações precisa ser superada pela disposição no fazer.

b.) Historicamente, providencias institucionais na área pré-escolar foram predominantemente médicas, higiênicas e alimentares. Durante o período militar essas iniciativas inspiraram-se em experiências estrangeiras, em especial norte-americanas, que sugeriam o combate à pobreza via programas de educação compensatória, isto é, procuravam resolver problemas sociais com intervenções de ordem pedagógica.

Nessa perspectiva, a educação pré-escolar passou a ser encarada como forma de superar a miséria e a negligência familiar. Compunha-se um consenso em torno da "privação cultural", responsável por uma série de carências que desembocavam no insucesso infantil na escola elementar. A pré-escola apresentava-se, nessa direção, como uma espécie de antídoto à manifestação do fracasso escolar.

Na verdade, essa proposta sustentava-se numa série de equívocos e preconceitos que comprometiam sua validade. Em primeiro lugar, adotava uma concepção ideal, abstrata e a-histórica de infância, elaborada em função do fator idade e que conduzia a uma visão da criança como adulto incompleto. Em função desses pressupostos, as iniciativas institucionais passaram a adotar como referência um padrão médio, único e abstrato de comportamento e desempenho infantis que, ao desconsiderar que inserções sociais diferentes levam a processos desiguais de socialização, tende a rotular as crianças das camadas populares como carentes, deficientes, inferiores e privadas culturalmente. Ou seja, o filho do pobre é visto como uma criança incompleta.

O conceito de "carência", nesses termos, supõe a existência de um atraso intelectual ou desvio emocional provocados por um ambiente fraco em estimulação. Surge, assim, uma "pedagogia da compensação" fundamentada em fatalismos de ordem biológica, psicológica e sociológica, que tende a associar o desenvolvimento da criança à sua origem sócio-econômica e perceber o conhecimento como um processo puramente bio-psicológico, desvinculado da prática social.

Dessa matriz emerge uma pré-escola pretensamente neutra que, a pretexto de atuar democraticamente, termina por marginalizar e discriminar as crianças oriundas das camadas mais pobres da população. E, nesse caso, como elas constituem a maioria em nosso país, não há programa compensatório que resista... A escola não tem condições de funcionar como instrumento de ultrapassagem de barreiras entre classes sociais, de superar problemas econômicos através de reformas pedagógicas.

Apesar de todas essas ambiguidades, a pedagogia da compensação constituiu a tônica do discurso oficial brasileiro, principalmente no final da década de setenta, e pretendeu-se que funcionasse como diretriz das políticas de educação pré-escolar. Na prática, entretanto, os programas compensatórios não chegaram a se concretizar. Houve, mesmo assim, uma grande difusão do ideário que o sustentava, o que concorreu para que o imaginário do magistério se impregnasse com a visão de que a criança e sua família são responsáveis pelo fracasso escolar. Essa perspectiva, além de fortalecer preconceitos, distanciou de certa forma a sala de aula da responsabilidade pelos problemas da escolarização.

Considerando que a educação infantil municipal encontra-se também impregnada por tais concepções, faz-se necessária uma reflexão crítica sobre esse referencial, no sentido de encontrar caminhos mais seguros para o desenvolvimento da função educativa nesse nível de escolarização. Respostas assistencialistas para as demandas dos mais pobres, mesmo quando construídas sobre a nova concepção de "discriminação positiva" não garantem a superação desse ideário.

Mais recentemente, fortalece-se entre os especialistas na área a visão de que a elaboração de propostas pedagógicas para a educação infantil deve fundamentar-se na compreensão dos processos de desenvolvimento da criança em ambientes históricos concretos. Isto significa que a criança deve ter a garantia de atendimento educacional sem que suas possibilidades sejam estabelecidas a priori. É nesse sentido que deve caminhar o reordenamento das idéias sobre a educação infantil nos municípios.

3.2. Qual é o perfil da demanda para esse nível de ensino nos diferentes municípios e como tem sido atendida?

A preocupação existente com a escolarização infantil tem a ver com a busca de uma resposta efetiva às demandas populares pelo atendimento integral da criança, desde o seu nascimento, responsabilidade que não pode mais ser da alçada exclusiva das famílias, principalmente nas camadas sociais de baixa renda. Tais demandas estão concentradas nas periferias urbanas, onde os serviços públicos tendem a ser mais escassos e geram a expectativa de políticas específicas. Isso ocorre não apenas nos grandes centros; espraia-se pelas cidades médias e constitui uma questão de ordem geral. Nesses termos, a necessidade de atendimento tornou-se uma preocupação consensual.

Com o aprofundamento da crise econômica e suas influencias nefastas para os programas sociais, a reforma tributária não foi suficiente para garantir a todos os municípios condições financeiras que sustentassem a ampliação de seus compromissos na área educacional. O quadro é agravado por transferências irregulares, demora nos repasses e pela sua dispersão: há canalização de recursos para "ongs", instituições filantrópicas e comunitárias além da manutenção da rede oficial. A multiplicidade de atendimento não é organicamente concertada; nunca houve um esforço de integração e compatibilização de ações. Assim, a rede municipal sempre está aquém das demandas e a população pobre acaba pagando pelo atendimento. Um atendimento restrito às instituições conveniadas, que têm sido cobertas apenas parcialmente com dinheiros públicos e são mantidas com os parcos recursos da própria comunidade.

Nesses termos, faz-se necessário um estudo, em cada localidade, da capacidade real instalada, bem como um diagnóstico das necessidades reais e da capacidade técnico-financeiras das administrações locais. Os dados censitários apontam para uma diminuição do ritmo de crescimento populacional que atinge basicamente a faixa pré-escolar. A perspectiva de estagnação ou mesmo redução do porte dessa população só pode facilitar, a meu ver, esse diagnóstico, estabilizar a definição de diretrizes de pleno atendimento e tornar a previsão de necessidades em termos de recursos mais segura. No entanto, há questões de ordem política a serem enfrentadas.

Jacobi (1994:8) alerta para o fato de que o ideário neoliberal, assentado na concepção de "Estado Mínimo", que ora impregna o discurso de renovação da administração pública, pode implicar no aprofundamento dos problemas de escassez de recursos e representar uma reversão nas conquistas constitucionais. Isso ocorrerá especialmente se forem introduzidos gestão das políticas sociais os princípios de focalização e seletividade. A seu ver, essa orientação favorece o clientelismo político e a deterioração dos serviços.

Uma vez mantida a expectativa de garantia dos direitos constitucionais, exige-se o fortalecimento dos processos de participação social e a rearticulação da prestação de serviços num sistema integrado, que adote um modelo horizontal de gestão, de forma a permitir um aproveitamento ótimo dos recursos disponíveis e desenvolver a capacidade de fazer chegar uma oferta escolar de melhor qualidade aos que dela mais necessitam.

3.3. Como superar a dubiedade e insuficiência de parâmetros normativos e legais que dificultam a ação educativa no âmbito municipal?

A indefinição legal já é uma característica associada à pré-escola brasileira, como se a criança nascesse aos 7 anos de idade ou só então adquirisse direitos de cidadania. À margem da lei, a trajetória do atendimento infantil é sempre clandestina e nebulosa e sustentada pelos meandros legais ou ao arrepio das normas. Mesmo quando contemplada pela legislação, sua abordagem é superficial e denuncia o descompromisso do Estado.

O assunto foi tratado pela primeira Lei de Diretrizes e Bases, a lei federal 4024/61, em dois artigos: o artigo 23 dispunha o seguinte - "a educação pré-primária destina-se aos menores até sete anos, e será ministrada em escolas maternais ou jardins de infância."Já o artigo 24 registrava - "as empresas que tenham a seu serviço mães de menores de sete anos serão estimuladas a organizar e manter, por iniciativa própria, ou em cooperação com os poderes públicos, instituições de educação pré-primária." Um compromisso efetivo do poder público ou uma determinação expressa de atendimento passavam, portanto, ao largo do texto legal.

Esse texto extremamente vago foi revogado pela lei 5692/71, que conseguiu a façanha de superar sua sutileza. Nesse sentido, o parágrafo 2o. do artigo 19 - único a dispor sobre o tema - reza o seguinte: "os sistemas de ensino velarão para que as crianças de idade inferior a sete anos recebam conveniente educação em escolas maternais, jardins de infância e instituições equivalentes."

Nas décadas subseqüentes os Conselhos de Educação emitiram comentários, recomendações e interpretações sobre o supracitado artigo sem explicitá-lo satisfatoriamente, mas sugerindo programas antecipatórios da educação regular fundamentados na abordagem da privação cultural. Houve uma discrepância muito grande entre o teor dessas recomendações oficiais e sua concretização em termos de recursos e programas. À ausência quase total de legislação correspondia uma política estagnada e omissa.

Persistiu, até meados da década de 80, a indefinição legal quanto à formulação de uma política nacional de atendimento pré-escolar. Houve, todavia, maior atendimento nas várias esferas administrativas e organizações governamentais, não governamentais e particulares. No âmbito do serviço público, o município passou a atender de modo predominante a demanda nessa faixa, embora o tipo de atendimento fosse vago, e oscile entre o educacional e o assistencial, com tendência nítida de predominância deste último.

O discurso presente nas diretrizes federais ressalta a importância de se desenvolver a educação pré-escolar, principalmente nas áreas carentes, assegurando a melhoria da qualidade do seu processo pedagógico. Essa modalidade de ensino não deve voltar-se apenas para o aperfeiçoamento das condições de ingresso ao primeiro grau, mas, sobretudo, para a consecução dos objetivos que lhe são próprios. Não há, como sempre, uma definição clara das ações a serem desenvolvidas. Há, isto sim, ênfase a programas destinados a crianças dos segmentos de baixa renda, principalmente através do repasse de recursos para entidades privadas. A confusão institucional persiste: órgãos paralelos e competindo entre si... pulverização de verbas com a gestão das próprias máquinas... clientelismo político.

Esse panorama parece ter perspectivas de mudança apenas com a Carta Constitucional de 1988, cujo artigo 208, item IV, estabelece expressamente que é dever do Estado garantir atendimento em creches e pré-escolas às crianças de 0 a 6 anos de idade. O parágrafo 2o. do artigo 211 define que esse compromisso é prioritário em nível municipal. A cooperação técnica e financeira da União e dos Estados em programas dessa natureza está garantida no item VI do artigo 30.

Nos termos da Constituição Federal, a educação é colocada como direito de todos e dever do Estado e da família e deverá ser promovida e incentivada com a colaboração da sociedade (art.205). O artigo 206 registra a adoção do princípio de gestão democrática do ensino público (inciso VI) e o inciso IV do artigo 208 relaciona entre os deveres do Estado com a educação a garantia de atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade. A atuação prioritária dos municípios na área pré-escolar está prevista no parágrafo 2o. do artigo 211, cujo caput garante, outrossim, a assistência técnica e financeira da União nessa tarefa. Dentre as competências municipais, o artigo 30, em seu inciso VI, registra a manutenção de programas de educação pré-escolar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado.

Nesse sentido, alguns parâmetros ficam evidentes: uma perspectiva educacional do atendimento infantil, para além, portanto de uma concepção meramente assistencialista; a ênfase na responsabilidade do Estado com a oferta de oportunidades educacionais nesse nível(confirmada no artigo 54 do Estatuto da Criança e do Adolescente); a ação integrada das diferentes instâncias e a participação da sociedade; a descentralização administrativa e a gestão democrática como referências de ação educacional.

A Constituição Estadual de São Paulo (1989) avança um pouco mais, ao estabelecer mecanismos orientadores e reforçadores da municipalização (artigo 239 e seguintes). Não esclarece, porém, o perfil do atendimento. O artigo 247, embora vincule expressamente o atendimento infantil ao sistema de ensino, mantém uma certa dubiedade: "a educação de 0 a 6, integrada ao sistema de ensino, respeitará as características dessa faixa etária". A Carta orienta o processo de municipalização prevendo a organização de sistemas municipais de ensino (art.239), a elaboração de planos municipais que fundamentem o Plano Estadual de Educação, a criação de Conselhos municipais (art.243) e define a competência dos municípios com sistema de ensino organizado para autorizar o funcionamento e supervisionar as instituições de educação das crianças de zero a seis anos de idade (parágrafo único do artigo 248).

Esse documento complementa, assim, as referências básicas para que a educação municipal se constitua e sistematize de forma articulada com as demais instâncias e a sociedade. Em nenhum momento supõe localismo de políticas. As realidades e o atendimento local deverão ser privilegiados sem que haja expectativa de isolamento e abandono, mascarados em "auto-suficiência". Esta é a perspectiva que o governo estadual não poderia perder ou ignorar.

Enquanto a nova L.D.B., em tramitação no Congresso, não explicita melhor as questões da educação infantil, caberá aos municípios ocupar a lacuna deixada pelo governo estadual e definir suas próprias diretrizes de ação. Os municípios, todavia, só terão condições de assumir realmente a política de descentralização da gestão, quando seus compromissos forem definidos claramente na reforma constitucional. Suas responsabilidades com a educação infantil poderão ser viabilizadas em condições bem claras, planos de ação conjuntos e programas de avaliação permanente, que permitam evitar distorções e descontrole na aplicação de recursos.

É evidente que as Comissões ou Conselhos de Educação articulados em cada município desempenharão um papel importante nessa tarefa. Para tanto é fundamental seu fortalecimento e reorientação. Guimarães (1991) denuncia que esses colegiados não foram instalados em metade dos municípios. Os que funcionam, geralmente atuam apenas no sentido de referendar as decisões do executivo. A "representação" da sociedade civil é via de regra manipulada segundo interesses político-partidários. A ruptura com essas práticas e a valorização de articulações locais que congreguem atores socialmente relevantes parece ser o caminho para que as demandas reais sejam dimensionadas, políticas claras sejam definidas e ações mais adequadas sejam programadas e efetivamente realizadas sem manipulação predatória dos recursos.

Com referência aos municípios menores (com menos de 10.000 habitantes), que correspondem a quase 70% do total, exige-se uma solução diferenciada. Na opinião do atual Ministro da Educação, deveria caber ao Estado a gestão das escolas neles situadas. Infelizmente, a implantação do Decreto Estadual 30.375/89 ( Municipalização do Ensino) agravou seus problemas, uma vez que convênios assinados de forma coercitiva implicaram em compromissos onerosos e problemáticos. Sua relação de dependência com as outras instâncias administrativas sujeita-os a humores governamentais e afinidades partidárias. A política de municipalização deveria ser revista nesses casos, sob pena de ampliar-se o índice de exclusão.

A política de municipalização do governo atual está concentrada no ensino fundamental. Não está em negociação o atendimento de 0 a 6 anos. Todavia, a ação dos Conselhos Municipais e a elaboração de Planos de Educação deve necessariamente garantir a preservação dos sistemas já instalados e a qualidade do atendimento. A prioridade do ensino fundamental e a pretensa possibilidade de desperdício generalizado de recursos pelos sistemas municipais não deve constituir argumento para descuidos.

O Plano Decenal de Educação para Todos (1993-2003), apresentado oficialmente como matriz de políticas educacionais constitui, sem sombra de duvida, o principal marco de política global a ser considerado pelos Municípios na organização de seus sistemas e definição das políticas locais. Embora não se confunda com o Plano Nacional de Educação - dependente da aprovação da nova LDB no Congresso Nacional - define metas globais que envolvem as iniciativas locais de modernização da gestão e a ampliação de oportunidades de educação infantil para o segmento social mais pobre. Na verdade, a educação infantil constitui uma das frentes desse plano, explicitada em suas linhas de ação estratégica e dimensionada enquanto ação governamental em curso, a ser intensificada.

O diagnóstico que introduz as propostas do Plano Decenal assinala que apenas um terço das crianças brasileiras de quatro a seis anos recebe assistência educativa, sendo que a distribuição do benefício é muito desigual. Faz-se necessário, assim, criar oportunidades de educação infantil para a criança mais pobre, principalmente tendo em vista o impacto que isso exerce sobre as oportunidades posteriores de educação fundamental. Nas entrelinhas do plano parece emergir a idéia de educação compensatória.

Outra característica, dentro da orientação neo-liberal que impregna todo o documento, é a ênfase na atuação das ONGs e empresas privadas, através de alianças e parcerias. Cabe aqui, a meu ver, uma reflexão mais detida da parte dos responsáveis pela educação municipal, para decidir sobre as bases que devem orientar suas políticas. O cotejamento entre as disposições constitucionais e as orientações do Plano Decenal, o aclaramento de suas congruências e divergências, somadas a um balanço da situação local deverá oferecer orientações mais seguras para tais definições.

O fato do Programa de Educação do ESP não assumir nenhum compromisso com os destinos da educação infantil municipal também deve ser considerado por ocasião da compatibilização prevista entre os planos de cada instância administrativa. As disposições constitucionais devem ser a referência básica de qualquer plano de ação. Seu abandono não pode ser estimulado ou aceito passivamente.

A expansão e melhoria de qualidade do atendimento das crianças de 0 a 6 anos em creches e pré-escolas é um direito constitucional claramente expresso. Nesses termos, a organização de sistemas municipais coerentes que integrem iniciativas oficiais e não governamentais deverá ser orientada por políticas inspiradas nesse direito. Por outro lado, uma proposta horizontal de gestão, que articule as forças locais, deverá alterar qualitativamente o padrão de relacionamento dos atores, formular e incorporar instrumentos eficientes de ação e propiciar o enfrentamento das mudanças em curso na sociedade. Novos processos e novos espaços deverão ser criados, envolvendo novos agentes e permitindo a efetivação de alianças e parcerias que realmente dêem conta dos compromissos e responsabilidades locais com a educação infantil. O cuidado, nesse particular, é que a ação conjunta Estado/sociedade civil não represente a redução das oportunidades educacionais para os segmentos mais pobres.

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ROSEMBERG, Fúlvia Creche São Paulo:Cortez, 1989.