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Trata de uma pesquisa sobre as políticas educacionais dos governos de Porto Alegre, Recife e Minas Gerais, propostas e encaminhadas tendo em vista a democratização da gestão escolar. Nesses três casos, procurou-se verificar a presença e a relação entre duas vias de melhoria da qualidade dos serviços escolares: a) o incremento da participação na gestão; b) o incremento da qualificação dos educadores.

Elie Ghanem^*

Discutem-se neste texto as políticas educacionais dos governos de Porto Alegre, Recife e Minas Gerais, propostas e encaminhadas tendo em vista a democratização da gestão escolar. Foi durante esgotamento do regime autoritário que, retomadas as eleições diretas para governadores dos estados, algumas iniciativas relativas à participação popular na gestão das escolas públicas começaram a surgir. Aos poucos, foram-se elaborando discursos e propostas de políticas educacionais nas quais a idéia de envolvimento "da comunidade" na escola passou a assumir uma importância crescente, consolidando-se uma compreensão de que "a educação" é uma área de co-responsabilidade governamental e da sociedade civil. A própria Constituição, além de consagrar a educação como direito de todos, determina-a como dever do Estado e da família e prescreve que sua promoção e incentivo sejam feitos "com a colaboração da sociedade".

Tais propostas participativas e de gestão escolar democrática envolvem problemas conceituais aos quais se articulam muitas dificuldades práticas na implementação dessas políticas. Não discutiremos esses problemas aqui, apenas explicitamos o esquema teórico a partir do qual foram abordados os três casos por nós estudados.

Podem-se distinguir pelo menos duas vias de melhoria da qualidade dos serviços escolares e, portanto, de maior eficiência (entendida antes de tudo como redução dos índices de reprovação e evasão). Uma delas seria o incremento da participação na gestão (democratização). A outra, o incremento da qualificação dos educadores. A primeira colocaria exigências de adequação dos serviços educacionais às aspirações e peculiaridades dos beneficiários desses serviços. A outra traria condições para responder a essas exigências. Essas duas vias podem se relacionar ou não e, no caso de se relacionarem, podem convergir ou divergir.

Ao se apresentarem como vias divergentes, a qualificação dos educadores estará se dando em detrimento de processos de gestão participativa e vice-versa. Porque quanto mais desenvolvido o saber específico sobre o ensino, mais ele se afasta do entendimento comum e mais necessita de duas ordens de conhecimento: a) sobre o conteúdo das disciplinas ministradas; b) sobre os educandos (o que não é dado pela simples imersão em sua realidade). Esse conjunto de saberes, distribuído desigualmente, caracteriza-se pela complexidade própria de várias ciências aplicadas, desenvolvidas em uma longa trajetória.

É possível conceber a via da qualificação dos educadores de modo convergente com a democratização da gestão da escola. Tanto por uma ação profissional que estimule participantes de níveis inferiores (alunos) e não-participantes (pais e outros moradores da área escolar) a manifestar-se e influir no trabalho educativo, quanto por uma ação desses grupos que coloque exigências para os profissionais, em última instância exigências que requerem qualificação.

Cumpriu aos estudos de caso aqui apresentados recolher e analisar dados relevantes para a confrontação com o esquema acima enunciado, das duas vias de melhoria dos serviços escolares. A partir da aferição da sustentação empírica daquele esquema, esperávamos primordialmente obter elementos sugestivos para a elaboração de políticas educacionais.

A maior prioridade do mandato municipal iniciado em 1989 recaiu na ampliação das vagas oferecidas. O governo empossado em 1993, buscando superar os avanços obtidos na gestão anterior, adotou uma proposta de "construção da ‘escola cidadã’, entendida como "radicalmente democrática, universal, participativa, autônoma e de qualidade". A Secretaria Municipal de Educação (Smed) focalizou sua atenção no currículo, rejeitando a seleção e abordagem de conteúdos escolares tradicionalmente ministrados pela escola e colocando a perspectiva de sua reformulação por meio de um processo coletivo e amplo, com o envolvimento dos atores do sistema escolar, incluídos os alunos e seus familiares, a fim de produzir novas definições curriculares compatíveis com os interesses e necessidades da população usuária dos serviços educacionais.

Assumindo o encargo de promover e estimular esse processo, a Smed estabeleceu as seguintes linhas de ação: Reformulação administrativa dos órgãos centrais, criando sete NAIs (Núcleos de Ação Institucional), cujas equipes passaram a prestar assessoria aos conselhos escolares; Reformulação legal da forma de gestão das unidades escolares, com a criação de dispositivos de gestão democrática (conselhos escolares, regimento escolar e eleição de diretores); Apoio à instalação e desenvolvimento do debate em cada escola; Mobilização dos atores do sistema escolar. A aprovação de leis municipais favoreceu essa política educacional. Uma modificando as normas de eleição direta para diretores e vice-diretores das escolas e outra regulamentando a criação e funcionamento de conselhos escolares.

Um projeto de Constituinte Escolar foi proposto para levar à elaboração do Regimento Escolar. Técnicos dos NAIs desenvolveram discussões "com as escolas", foram organizados encontros regionais de delegados escolhidos em cada comunidade escolar, preparatórios de um encontro final de sistematização das discussões em um documento de diretrizes globais para os regimentos escolares (PORTO ALEGRE, 1995). Em todos esses encontros houve discussões por grupos em torno dos temas: Gestão da escola; Currículo e conhecimento; Avaliação; Princípios de convivência.

A escola observada é a mais antiga cinco escolas municipais do bairro que oferecem ensino de 1º grau, no qual iniciou seu funcionamento em 1971. A parte mais antiga do bairro quase não tinha urbanização quando foi ocupada por populações faveladas, expulsas do centro da cidade, enquanto a mais nova, onde se situa a escola, tem um traçado planejado e foi ocupada por um grande contingente de classe média empobrecida, numa área suprida de infra-estrutura. Muitos de seus professores trabalham nela há muito tempo, em alguns casos há mais de dez anos e a diretora os considera um grupo que "trabalha junto e se mantém na escola", ressaltando os laços afetivos que daí decorrem e que propiciam uma baixa rotatividade. Quanto ao movimento comunitário local, na área escolar, há três associações e um grupo organizado de moradores.

Tendo em vista a melhoria dos serviços escolares, verificou-se neste estudo que os aspectos referentes à participação na gestão e os referentes à qualificação dos professores, não convergem nem divergem. Simplesmente não se relacionam. A baixa rotatividade, a coesão e o tempo de experiência do grupo de professores na mesma escola colocam um diferencial importante quanto à qualificação do corpo docente. Esta produz efeitos pequenos mas perceptíveis em termos de eficiência (no enfrentamento do fracasso escolar na 5ª série) e em termos de currículo (quanto à forma de ensinar os conteúdos estabelecidos). Já as ações voltadas à participação na gestão permitem notar efeitos quanto ao controle social das decisões (principalmente pelo incremento da consulta prévia) e quanto à vivência democrática (devido à abertura à manifestação de opiniões, à tematização de questões da vida escolar com a população usuária e à implementação dos mecanismos eleitorais do conselho escolar e da escolha de diretores). Contudo, os elementos levantados por este estudo nada permitem dizer quanto à incidência, tanto da participação na gestão quanto da qualificação dos professores, sobre a racionalização do uso de recursos.

Todavia, tendo sido desencadeada a discussão e tendo o trabalho do professor sido "questionado institucionalmente", evidenciaram-se os limites da gestão postos pela falta de autonomia da unidade escolar. Limites financeiros, porque não há verbas disponíveis para projetos pedagógicos especiais. Limites administrativos, porque a seleção e o recrutamento de professores não podem ser decididos na escola, esta tampouco dispõe de um padrão de desempenho definido, a partir do qual se possa avaliar o trabalho realizado.

A assessoria empreendida pelo NAI se mostra insuficiente, pois é perceptível a falta de preparo para participar, apontada tanto por professores e técnicos quanto por pais.

A eleição de diretores, apesar de se basear em traços pessoais dos candidatos e não em programas, cria um clima de confiança na direção e facilita a influência sobre as decisões, ainda que essa influência seja desigual entre os segmentos, exercida principalmente pelos professores. A política democratizadora dependerá, contudo, também da disposição da diretora para, após eleita,"abrir a escola à comunidade".

Ao contrário do que pretende a Smed, o conselho escolar ocupa lugar secundário na gestão da escola. A eleição dos conselheiros não envolve uma ampla mobilização e os assuntos por ele tratados são pouco divulgados, portanto, pouco conhecidos. A gestão administrativa que o conselho escolar realiza é muito prejudicada porque ele não dispõe de instrumentos e critérios apropriados para avaliar, nem de condições legais e práticas para selecionar profissionais conforme necessidades específicas da escola. Ele também não faz gestão financeira, área muito atrofiada no âmbito da unidade escolar, uma vez que as poucas verbas transferidas pela Smed são exclusivamente destinadas à manutenção.

Mesmo incipiente, há tematização da questão curricular, promovida sobretudo pelo processo constituinte, tendo sido também detectados questionamentos (eventuais e individuais) de alunos e pais. Mas não se pode falar que a gestão pedagógica seja propriamente democrática. Porque quase não se aborda o problema do rendimento escolar, as iniciativas de enfrentamento do fracasso escolar partem da equipe diretiva, as propostas de ensino são levantadas pelos professores, ao passo que o conselho tem servido no máximo como referência de autoridade condicionadora de condutas no ensino.

A gestão democrática, para ser implantada, depende largamente do interesse dos pais e dos alunos, tanto pelos serviços escolares quanto pelos meios e processos institucionais de gestão. Mas formou-se um consenso em torno do desinteresse da maioria, a partir do qual são formuladas explicações de precária sustentação. Embora sem fundamentos comprovados, essas explicações orientam as atitudes e as relações dos profissionais da escola com os usuários.

Finalmente, uma vez que o conselho escolar ocupa um lugar secundário na gestão escolar, problemas considerados muito importantes por pais, alunos e professores permanecem fora do campo de discussão e deliberação coletiva.

A Secretaria de Educação e Cultura considera as elevadas taxas de repetência e evasão como desafios às "administrações comprometidas com a qualidade de vida da população", propõe elevar os índices de sucesso escolar e concebe a escola como território de discussão, formulação e prática dos "princípios básicos da participação". Com esses pressupostos, foram estabelecidas quatro diretrizes: a) "democratização do acesso" à escola; b) garantia da permanência na escola; c) valorização do educador; d) democratização da gestão (RECIFE, 1995a).

A "democratização do acesso" à escola, entendida como "atendimento à demanda efetiva e mobilização da demanda potencial", inclui matricular todas as crianças, jovens e adultos que procurem vagas. Para a garantia da permanência na escola, há várias propostas quanto a aprendizagem, valorização do educador, ampliação da jornada escolar, prolongamento do ano letivo, merenda escolar e material didático.

A diretriz de valorização do educador compreende, quanto à remuneração, oito tipos de gratificações e a instalação de uma comissão, com o sindicato, para elaborar uma proposta de Plano de Cargos, Carreiras e Salários (PCCS), além de um programa de formação continuada.

Para a realização da diretriz de democratização da gestão, prevê-se a participação "dos diversos segmentos da sociedade" na formulação, na implementação das políticas e no controle da qualidade dos resultados educacionais, assim como o fortalecimento da autonomia das unidades escolares (tida como estratégia principal de democratização da gestão) a fim de se conquistar uma escola que assume a responsabilidade diante dos resultados obtidos.

A proposta de gestão democrática das escolas municipais envolve o nível local (das unidades escolares), o nível regional e o municipal. Combina a introdução dos conselhos escolares com a criação de comissões regionais de educação, a Conferência Municipal de Educação (Comude) e a reformulação do Conselho Municipal de Educação. O conjunto desses mecanismos visa a possibilitar a participação popular na formulação, avaliação e fiscalização da execução da política educacional no município. Propôs-se que as comissões regionais fossem compostas por representantes de conselhos escolares, das escolas comunitárias e das organizações populares ligadas à defesa do direito à educação. As diretrizes aprovadas na Comude são submetidas à sistematização pelos técnicos da Secretaria e devem sustentar uma proposta de Plano Municipal de Educação. Este é aprovado em primeira instância pelo Conselho Municipal de Educação, que deve estabelecer também critérios para a destinação de recursos e avaliar os serviços prestados pelo Sistema Municipal de Educação. A aprovação final do Plano cabe à Câmara Municipal. Para apoiar e estimular a implementação desse conjunto de mecanismos participativos, foi criada uma Assessoria Técnica Especial.

A prefeitura procura mobilizar, incentivar e apoiar grêmios, sindicatos, associações profissionais, organizações não governamentais (ONGs), escolas comunitárias, clubes de mães etc. em torno do direito à escolarização. Propõe, por exemplo, um programa de qualificação desses interlocutores, a se realizar no processo de regulamentação, instalação e consolidação das instâncias de gestão participativa (RECIFE, 1995b). Em abril de 1995, já havia conselhos instalados em 46 das 129 escolas municipais e em 10 das 32 creches. A lei define uma composição paritária do conselho escolar, no qual há representantes de docentes (inclusive diretor, supervisor, orientador), pessoal administrativo, pais, alunos (a partir da 5ª série) e representantes "da comunidade". O que significa que pode haver conselheiros que são apenas moradores do bairro onde se localiza a escola e não necessariamente pais de alunos.

A Comude se reuniu duas vezes. A primeira (com 610 participantes), em outubro de 1993 e a segunda, em dezembro de 1994. Dela participam delegados indicados pelo poder público, pelos sindicatos de professores e de servidores municipais, por associações populares e conselhos escolares, por grêmios estudantis, associações de pais e ONGs. A Comude é proposta como parte de um processo contínuo de planificação e suas resoluções só adquirem um caráter normativo e compulsório com a deliberação da Câmara Municipal, "onde o Plano Setorial de Educação traduz-se em lei" (RECIFE, 1994).

A Secretária de Educação acredita que, se conseguirem ampliar a discussão a respeito da cultura autoritária existente nas escolas, seu mandato na prefeitura será concluído com um "avanço muito grande". Para ela, as diretoras mais antigas oferecem uma resistência à orientação democrática, procurando fazer com que pais e mães conselheiros sejam os que estão sob sua influência. Os professores, por sua vez, mostram-se apáticos quanto à gestão escolar, porque ainda conseguem "resolver sua vida dentro da escola" sem o conselho escolar. A expectativa da Secretária, entretanto, é que venha a gerar-se uma discussão entre os conselheiros de várias escolas, somando-se ao uso dos dados do Projeto Avaliação, com os quais os conselheiros saibam em cada escola qual a "área de risco", do ponto de vista da aprendizagem do aluno, capacitando-se a exercer controle, inclusive sobre os professores.

A diretriz de valorização do educador enfrenta embaraços e, no que toca ao recrutamento e à promoção, depende do PCCS, mas ainda não há uma política geral para o pessoal da prefeitura. Outro aspecto da carreira é a função de diretor de escola, para a qual a Secretária veio nomeando professores que "tinham alguma liderança nas escolas ou que tinham algum trabalho em defesa da escola pública, da gestão democrática".

Na escola observada neste estudo, a diretora possui um nível elevado de titulação e experiência profissional, ainda que não constitua exigência legal. Com perfil semelhante, além da diretora, a supervisora tem um papel muito importante na maneira como se conduz o funcionamento da escola observada. Segundo dados da Secretaria de Políticas Sociais, o bairro onde se localiza a escola observada faz parte de uma micro-região cuja situação relativa de carência é considerada mediana (RECIFE, 1995a). Até meados de 1993, por meio de um convênio, a escola funcionava num galpão anexo a uma igreja, apenas com cursos profissionalizantes. Em julho de 1993, o novo prédio foi inaugurado. Continuaram funcionando os cursos profissionalizantes e iniciaram três turmas de educação pré-escolar. Em 1994, os cursos profissionalizantes foram extintos e iniciou-se o ensino regular de 1º grau, com turmas de 1ª e 2ª série. Em 1995, já funcionavam cinco turmas pela manhã, oito à tarde e três à noite (de educação básica de jovens e adultos).

Há vários centros associativos comunitários na área escolar. Segundo a diretora, o presidente de um deles (ocupante do cargo há treze anos e assessor de um deputado estadual) a procurou para que desse início ao processo de eleição do conselho escolar. Há duas associações de moradores porque foram criadas por grupos ligados a políticos diferentes. Elas funcionam como organizadoras das demandas e como canais de negociação com os governantes, assim como prestadoras de assistência, distribuindo alimentos, óculos, cadeiras de rodas ou próteses. Há também clubes de mães, que desenvolvem atividades semelhantes, além de promoverem palestras para gestantes e outros trabalhos de educação para a saúde.

O que foi obeservado no caso de Recife permite dizer que o modelo de democratização da gestão das escolas municipais inova ao assumir o formato de um sistema de ensino, com a vantagem de possibilitar a influência em decisões mais gerais que afetam as práticas escolares.

A lógica desse modelo requer dos conselheiros escolares e dos delegados à Comude que possuam informações sobre o sistema ensino e sobre aspectos pedagógicos, financeiros e administrativos das escolas. Mas apesar do trabalho da Assessoria Técnica Especial, a qualificação requerida não foi alcançada e mesmo as diretrizes da política educacional são relativamente claras (ainda não têm uma visão de conjunto) para os profissionais mas não o são para a população usuária da escola.

A autonomia da unidade escolar é enunciada como estratégia principal de democratização da gestão, mas a falta de autonomia administrativa e financeira são sérios obstáculos à realização da política educacional. Permite que o professor consiga "resolver sua vida" na escola sem o conselho escolar e, por isso, seja apático quanto à gestão escolar. Principalmente devido à exigüidade dos recursos financeiros com que se lida na unidade escolar, a gestão desses recursos é exercida pela diretora e não de modo participativo. Já os limites impostos à gestão administrativa decorrem de as decisões quanto a seleção e recrutamento de pessoal não se darem na unidade escolar, nem de acordo com critérios e necessidades específicos desta.

Quanto à gestão pedagógica, apenas se começa a abordar coletiva e sistematicamente currículo e procedimentos de ensino. O conselho escolar permitiu uma mudança para que as mães apontassem problemas de desempenho de professores e se abrisse uma discussão sobre questões pedagógicas. Entretanto, o nível de consciência profissional dos professores é baixo e as atividades de capacitação não têm mostrado efeitos notáveis na alteração de práticas tradicionais de ensino.

Formalmente, o conselho tem o poder de encaminhar à capacitação ou remanejar um professor com mau desempenho, mas os conselheiros não têm consciência desse poder e não o exercem. Mesmo um conselho escolar que conta com uma organização comunitária local mais nitidamente voltada para a educação escolar, que estabelece metas para o rendimento, não sabe como garantir a execução destas. Donde a distância entre os mecanismos participativos e os problemas pedagógicos.

Como a elaboração de diagnósticos e projetos das unidades escolares é pouco subsidiada, inviabiliza-se que os conselhos escolares "ajustem" as diretrizes do sistema, formulando e avaliando diretrizes e metas na escola. A falta de dados precisos (sobre as condições de vida, o trabalho e as expectativas das famílias quanto às funções da escola) não permite, às professoras ou ao conselho escolar, enfrentar adequadamente os problemas de repetência, de indisciplina, falta de interesse e de aprendizagem dos alunos, bem como os de dupla matrícula e evasão. Assim, resta aos conselheiros escolares que são pais, alunos e funcionários desempenharem papéis que lhes são familiares (auxiliar na disciplina, controlar assiduidade ou fazer mediação com autoridades). Para apoiar o exercício de poder pela população usuária, no exame da aprendizagem dos alunos e no controle da atuação dos professores, os corriqueiros índices de aprovação poderiam ser amplamente utilizados, mesmo enquanto os dados do Projeto Avaliação não estejam disponíveis.

Verificou-se neste caso de Recife que as duas vias de melhoria dos serviços escolares estão presentes e se mostram convergentes. A qualificação profissional da diretora e da supervisora, a formação de uma equipe de trabalho com a vice-diretora, tanto são elementos característicos da escola observada quanto determinaram o grande empenho necessário para implantar o conselho escolar. Essa equipe se orienta pelas diretrizes da política educacional e se esforça por realizá-las em sua escola.

A Secretaria de Estado da Educação é responsável por uma rede escolar com cerca de 3 milhões de alunos (MINAS GERAIS, 1994). Tomou como referência a ocorrência de reprovação em mais da metade deles (PACTO DE MINAS PELA EDUCAÇÃO, 1994) e se baseou na idéia de que a participação da família no dia-a-dia da escola são as únicas garantias para "a melhoria do ensino e a reversão dos dramáticos índices de repetência do sistema" (Guia Neto, 1992). Assim, estabeleceu cinco prioridades de política educacional: 1) autonomia da escola; 2) fortalecimento da direção da escola; 3) capacitação e carreira dos profissionais da educação; 4) avaliação do ensino; 5) integração com os municípios.

Do ponto de vista administrativo, a autonomia da escola implicou na transferência dos processos funcionais para cada escola, agilizando a incorporação de qüinqüênios, licenças e outras vantagens. Na área financeira, a proposta da Secretaria possibilita maior flexibilidade na utilização e no repasse de verbas à escola, cujo provimento de insumos básicos passou a depender do PDE (Plano de Desenvolvimento da Escola). As verbas são depositadas na conta bancária da caixa escolar, tomando por base um valor per capita multiplicado pelo número dos alunos. O PDE é qüinqüenal, deve ser aprovado pelo colegiado escolar e fundamentar-se na avaliação do aprendizado do aluno, em suas finalidades e expectativas e no consenso da comunidade escolar. O "projeto pedagógico" é uma parte do PDE que deve definir "a posição da escola" quanto ao processo de ensino-aprendizagem.

Dois importantes mecanismos de gestão são o colegiado escolar e a Assembléia Geral. Fazem parte desta pessoas direta ou indiretamente envolvidas no funcionamento da escola e que decidem sobre: escolha de diretor, colegiado, caixa escolar e aprovação do PDE. O colegiado escolar é integrado à direção como órgão representativo da comunidade escolar, tendo caráter deliberativo e consultivo (MINAS GERAIS, 1992). É composto pelo diretor da unidade (que o presidirá) e, em sua composição, 50% são do segmento dos profissionais da escola e 50% da comunidade (alunos a partir de 16 anos de idade e pais).

A prioridade de fortalecimento da direção da escola levou a instituir a seleção competitiva interna para o provimento do cargo de diretor e vice-diretor das unidades escolares, compreendendo duas etapas: a) provas de titulação e de capacidade de gerenciamento para verificar experiência profissional e habilitação específica para o exercício do cargo; b) eleição pela comunidade escolar. Pode se candidatar para a seleção o servidor estável ou permanente do quadro do magistério, habilitado em Administração Escolar, com no mínimo dois anos de serviços prestados na unidade de ensino para qual se candidate. Os três primeiros candidatos classificados de cada escola concorrem à eleição.O peso dos votos se reparte em 50% para os servidores e 50% para pais e alunos. O mandato é de três anos, podendo haver uma reeleição. A Secretaria implantou também um programa de capacitação dos novos diretores.

Dentro da prioridade avaliação do ensino, o Programa de Avaliação Educacional passou a fazer levantamentos com a aplicação de testes e questionários sobre "aspectos que influenciam a aprendizagem escolar" (MINAS GERAIS, 1994), com a finalidade de apoiar o planejamento. Os dados apurados são distribuídos às escolas, que são orientadas para pô-los em discussão. Mas, segundo dirigentes técnicas da Secretaria, as escolas "não estavam acostumadas a fazer isso". E alguns desses dados não são fidedignos. Além disso, ainda que os dados identifiquem problemas, não dizem como resolvê-los, pois os professsores "na hora que têm um índice de reprovação que é enorme, eles se isentam de toda a culpa". De fato, as medidas visando à alteração das práticas pedagógicas não vão além de um esforço de colocar temas como o dos índices de reprovação e evasão em discussão na rede escolar.

Na prioridade quanto a capacitação e carreira dos profissionais, previu-se, para 1994-1999, que o investimento em capacitação deva atingir 2,5% do gasto com folha de pagamento. Anunciou-se também a elaboração de um plano de carreira que premiaria o tempo de serviço, mantendo os benefícios existentes, além de prever mecanismos através dos quais os servidores pudessem "construir o próprio salário", a partir de sua capacitação e desempenho profissional (MINAS GERAIS, 1994). Porém, não houve incremento significativo dos salários, o que tem levado profissionais a abandonar da rede estadual de ensino.

Para dirigentes da Secretaria, a maior dificuldade está no desenvolvimento da autonomia pedagógica da unidade escolar, que se inclina fortemente para a tutela dos órgãos centrais na elaboração do projeto pedagógico da escola. A escolha de diretores por eleição é vista como positiva por significar o fim do clientelismo, mesmo que, em muitos lugares, as influências políticas continuem fortes. No que se refere à carreira, as dirigentes técnicas apontam a questão salarial como um problema central, que determina a condição do profissional no sistema de ensino, levando mesmo à falta de professores, inclusive na região de Belo Horizonte. Outro problema referido à carreira é o da falta de padrões de desempenho do professor e de meios de controle. Quanto às iniciativas de capacitação de professores em serviço, a maior parte tem cumprido o papel dos cursos preparatórios (de 2º grau com habilitação magistério e de graduação) e não de desenvolvimento (atualização) de profissionais com uma formação específica mínima. Os programas da Secretaria para capacitação também não estão efetivamente ligados às necessidades práticas surgidas nas escolas.

Na política de democratização da gestão escolar do governo de Minas Gerais, a orientação para a autonomia na gestão pedagógica da escola encontra certo apoio na gestão financeira e na administrativa. Iniciou-se a superação de gastos centralizados que, principalmente por sua padronização, não atendiam a especificidades da unidade escolar e a desvinculação de recursos transferidos permitiu iniciativas na escola para responder àquelas especificidades, particularmente quanto a atividades de formação de professores.

Essa política fez frente à tradição em que, para o preenchimento do cargo de diretor de escola, predominam critérios alheios ao universo da rede escolar. A solução dada para a escolha do ocupante desse cargo atende tanto a requisitos mínimos de saber especializado quanto àqueles de natureza política, combinando a seleção centralizada (com base em exame de títulos e provas) com a seleção descentralizada (feita por eleição nas escolas). Além tornar mais viável a substituição desses ocupantes quando não satisfazem à população usuária dos serviços escolares, leva à mudança de suas condutas, pois, para tomar decisões, consultam-se professores e funcionários que, superando o isolamento de suas funções, integram-se no conjunto do funcionamento da escola.

A atenção concedida aos programas de capacitação de professores ainda não demonstrou seus efeitos sobre as práticas de ensino e sua oferta padronizada não capta necessidades específicas dos profissionais de cada unidade escolar. Essas necessidades também não são colocadas para os centros de preparação dos que vão ingressar no magistério público e a formação em serviço acaba por substituir a função daqueles centros.

Paralelamente, os baixos níveis salariais oferecidos levam professores a abandonar as escolas estaduais e se torna evidente a falta de uma carreira estruturada, que contemple o desempenho profissional e coloque exigências de aperfeiçoamento do trabalho de ensinar. Essencialmente por esses motivos, a autonomia da escola na área pedagógica enfrenta grandes dificuldades para se realizar.

Verificou-se na escola observada em Minas Gerais que o incremento da qualificação profissional e o da participação na gestão escolar são convergentes. A primeira está caracterizada por um corpo docente antigo e estável, boa parte com nível superior de instrução e beneficiário de atividades de formação em serviço estabelecidas a partir da própria escola. A participação, por sua vez, conta com a eleição da diretora e o funcionamento do colegiado escolar. Ambas as vias convergem, especialmente porque o colegiado canaliza demandas da população usuária (exigências, reclamações) e cria condições para a qualificação das professoras, ou seja, para responder às demandas.

Não obstante, o incremento da qualificação leva a que esta tenha uma relação divergente com a participação na gestão, porque o ensino se apresenta como campo acessível apenas à discussão de especialistas. A equipe técnica e o corpo docente pleiteiam tanto maior responsabilidade dos pais na tarefa de educar quanto a não interferência destes no ensino, terreno que preservam como domínio exclusivo de sua competência. Isto ocorre apesar do elevado nível socioeconômico e de instrução dos pais.

Participar do colegiado propicia ao grupo restrito dos seus membros uma visão mais precisa do funcionamento da escola. O colegiado, entretanto, não condensa os debates que deveriam envolver o conjunto dos seus representados e atua de modo pontual sobre problemas, em detrimento de uma atuação planejadora. Não se baseia em índices de rendimento, não debate conteúdos de currículo e procedimentos de ensino e o Plano de Desenvolvimento da Escola, de sua responsabilidade, não aparece com importância. Entretanto, ele gera condições para o tratamento dessas questões pela equipe técnica e pelo corpo docente, o que ocasiona maior flexibilidade na execução da programação de ensino. Esta flexibilidade, por sua vez, parece estar associada à maior satisfação no trabalho e ao estímulo para as professoras voltarem a estudar.

Os problemas crônicos de acesso não universal à escola básica e de fracasso escolar dos que nela ingressam, que desafiaram por décadas as autoridades do ensino, continuam sendo, com razão, as principais referências para a proposição de políticas educacionais, sobretudo as que se voltam para a participação popular na gestão escolar.

Os estudos que foram aqui muito sinteticamente apresentados demonstram que, no setor educacional, a democratização do sistema político brasileiro ainda não conta com um Estado democrático que lhe corresponda. É certo que o tipo de Estado que se requer impõe que os governos atuem por meio de políticas democratizadoras da gestão da escola e talvez a maior virtude destas seja terem aberto as unidades escolares às demandas da população usuária dos serviços educacionais. Como se está apenas começando nesta trilha, os meios estabelecidos para a participação encontram muitas dificuldades para serem implantados e funcionar. Mas essas políticas, se ainda não alteraram substancialmente os níveis de rendimento dos alunos, geraram uma nova relação com a coisa pública e levaram a melhorias nos serviços escolares, devassando um domínio que, embora situado nos serviços públicos, é historicamente controlado (açambarcado) por autoridades, por professores ou outros servidores que trabalham nas escolas.

Para isso, foram de extrema importância modificações legislativas que instituíram meios de participação e providências administrativas para viabilizar o apoio regular de equipes técnicas a oportunidades de informação, mobilização e discussão da educação escolar. Tais modificações e providências, conduzindo à descentralização de decisões, tendem à autonomia da unidade escolar, à inclusão de participantes dos níveis inferiores e de não participantes nas decisões escolares e, pois, à democratização da gestão.

Todavia, ainda restam ser formulados modos apropriados para que o necessário controle da coisa pública e o peso do envolvimento popular na orientação dada aos serviços escolares não signifique substituir técnicos e docentes em suas funções, constituindo balizas para o trabalho destes e não onerando a população com um sobretrabalho de gestão.

As políticas democratizadoras indicam que é preciso maior poder efetivo da população usuária. Significando que, no exercício da autonomia proposta à unidade escolar, critérios técnicos devem ser combinados com os de legitimidade junto aos beneficiários dos serviços. O exercício dessa autonomia implica em deliberação sobre recursos financeiros mais importantes e em elaborar na própria escola o seu orçamento, bem ao contrário da antiga prática de apenas angariar extraordinariamente fundos junto às famílias dos alunos. Implica também em ter condições legais e capacidade acumulada para selecionar, recrutar, avaliar e até influir na remuneração de professores.

Um poder maior na relação com o Estado democrático supõe que a participação popular não se restrinja à gestão da unidade escolar, mas que se aperfeiçoem os meios de sua influência no conjunto do sistema de ensino, para o que é indispensável a informação sobre recursos públicos disponíveis, critérios de distribuição e execução orçamentária.

O Estado democrático (que as políticas de democratização da gestão escolar estão exigindo) precisa reconhecer que as redes de escolas públicas constituem, por seu tamanho e seus objetivos, o principal mercado de trabalho dos que se habilitam para o magistério. Precisa atrair para ele, elevando padrões salariais e estruturando carreiras, os melhores profissionais, porque ele atende as camadas com maiores desvantagens extra-escolares, decorrentes das desiguldades sociais, principalmente da injusta distribuição de renda.

Paralelamente, os problemas das escolas públicas precisam ser colocados para os responsáveis e para os currículos dos centros de formação preparatória para o magistério, não sendo suficiente firmar convênios com estes para formação em serviço ou substituí-los nessas atividades com as iniciativas de desenvolvimento profissional tomadas pelas Secretarias de Educação.

Com o mesmo grau de prioridade, a carreira dos professores precisa se articular não só com os tradicionais critérios de tempo de serviço e titulação mas também com o desempenho profissional nas unidades escolares, apurado inclusive consultando a população a quem se destina.

É imprescindível a ampla e intensa divulgação dos direitos e obrigações constantes nas leis que abordam as políticas sociais, particularmente a educacional, bem como nas que regulam a participação popular no sistema de ensino. Da mesma forma se necessita levantar os principais problemas da educação escolar percebidos pelos corpos docentes, equipes técnicas e população usuária, produzindo subsídios para sua discussão e esclarecimento.

Assim, as impressões que se firmaram sobre o desinteresse da população quanto à educação, à gestão dos serviços escolares e aos seus próprios filhos, se tiverem fundamentos, estes poderão ser enfrentados. Se for mera incompreensão, esta cairá por terra.