Aula 2

As políticas sociais no governo FHC (Os aos 90)

 

Jorge Barcellos[1]

 

 

“Não tenho registro de nascimento e nunca consegui tirar o título eleitoral. Então não Existo.”

 

Declaração de uma sertaneja nordestina ao verificar que seu nome não constava da lista dos incluídos nas frentes de trabalho contra a seca, em fevereiro de 1999.

 

 

 

 

 

A temática da política social na pesquisa universitária

 

 

Na última década,  a produção sobre políticas sociais recebeu um impulso jamais visto. Dedicando-se a analisar um amplo campo de problemáticas,  vem sendo desenvolvida não apenas no campo dos estudos universitários (incluindo-se aí a pós-graduação), mas por uma série de agências não governamentais  que tem como tarefa, acompanhar, fiscalizar e criticar a gestão das políticas públicas a nível nacional.  Para Maria Lucia Teixeira Werneck Viana[2],  são estudos “heterogêneos, resultam também, os produtos, em termos de embasamento teórico, alcance de investigação, aspectos contemplados, etc. Ensaios tópicos e avaliações de programas convivem com descrições históricas e tentativas de interpretação mais amplas”. Um dos principais problemas dessas análises é a pouca valorização de uma ótica analítica baseada em uma noção ampliada de política social. “A ênfase recorrente [ é ] na setorialização – política de saúde, política educacional, etc. [3] A necessidade de localizar uma concepção integrada de políticas educacionais no campo das políticas sociais se justifica pela necessidade de determinar o campo educacional no campo abrangente dos direitos sociais.

A literatura internacional discute o conceito de política social de forma a determinar as formas de solidariedade social ou as funções assumidas pelo estado. Versões marxistas, assinalam a importância das políticas sociais terem como um dos eixos centrais a questão do trabalho. Há uma série de fundamentos teóricos que passam pela perspectiva dukheiminiana, weberiana ou marxista. No caso brasileiro, capitalismo tardio periférico, emergiram estudos que privilegiam  o social como uma questão geral, apontando questões que tratam  do clientelismo, da inoperância do gasto social e a diminuição do investimento publico no social. Outros estudos dedicam-se a estudo de caso, aprofundando a análise em casos de políticas setoriais, como a educação. Finalmente, um terceiro grupo é constituído pelos estudos que se debruçam sobre as políticas sociais no período pós-64 e as razões de sua ineficácia atual.

A idéia de um perfil de intervenção estatal sobre o social, ou simplesmente, a idéia de proteção social, emerge em estudos que tem como objeto a análise de questões sindicais, política trabalhista e distribuição de renda (Draybe, Jaguaribe e Figueiredo). Outros estudos dedicam-se a fazer um diagnóstico social do Brasil, mencionando o papel do Estado. Muitas vezes, o que é destacado são os efeitos sociais do padrão de acumulação, que define opções do campo político-social.  Para Viana “No Brasil, a produção da injustiça e a lógica da destituição estão intimamente associadas ao padrão vigente de consumo e aos mecanismos de distribuição de bens e serviços fora dos circuitos normais do mercado, através  das políticas de cobertura social”.[4] Este padrão, em parte, é herança do autoritarismo, que caracterizou-se pela ausência de “pressões de baixo”, centralização decisória e fragmentação do aparelho de Estado. Relatórios sobre as condições sociais na década de 80, por exemplo, confirmam este diagóstico. Nesse caldo de cultura, o principal efeito foi o bloqueio da participação social e política nos processo decisórios,  de amplas camadas da população, que tiveram como efeito a supressão das formas mais eficazes de controle político do cidadão sobre a proteção social no país. Não é menor também a denúncia sobre os efeitos do padrão de financiamento de tais políticas, que tiveram como efeito recair pesadamente sobre os assalariados, penalizando as classes de mais baixas rendas. Não é errôneo afirmar que parte desta estrutura tributária injusta predomina no sistema fiscal brasileiro na atualidade. Estudos sobre a adequação de fontes de recursos para políticas sociais tem sido um objeto constante dos analistas.

Os estudiosos são unânimes em afirma que a partir de 64 a intervenção estatal no campo social foi cada vez mais aliada a um padrão excludente e conservador do desenvolvimento econômico. São denunciadas as políticas sociais de tipo compensatório. Por exemplo, as políticas de atendimento a populações flageladas do nordeste, especialmente do tipo “sacolão de alimentos’, são criticas por que terminam por constituir-se como uma política de emergência que  não colabora na formação de novos postos de trabalhos (e portanto renda) nas regiões mais pobres. Dessa forma, os resultados de tais estudos apontam para a centralização das decisões das políticas sociais, além de uma fragmentação do campo institucional e a ausência de controle da sociedade. Ou seja, em boa parte dos estudos comprova-se o afastamento do Estado da gestão das políticas sociais, e da própria noção de cidadania que as definem. Ao invés de provocar uma discussão democrática, o Estado tem-se caracterizado pela cooptação de setores dos movimentos populares, como sindicatos e organizações, através de alocação sitemática de recursos, favorecendo determinados interesses no processo de acumulação social. A rede burocrática tem sido, portanto, eficaz em seu clientelismo.

No campo dos estudos sobre a Nova República, ainda que a questão de como implementar políticas sociais tenha tido a de maior destaque, as soluções para os obstáculos impostos pela política tradicional não foram superados. A partir de um estudo de Teixeira,[5] Viana aponta que foram sistematizados pontos importantes de interpretação do papel da Nova República na formulação de programas sociais. São eles: “a concepção (e a prática) de cidadania, consubstanciada historicamente a partir de um modelo corporativo e estratificador das relações entre segmentos populares e o Estado;  a matriz de relacionamento público-privado, constituída com base num movimento bifronte em que o Estado avança sobre a sociedade, estatizando-a, ao mesmo tempo em que se deixa capturar por interesses particularistas, privatizando-se; a perversa vinculação da política social a política econômica” [6].

      

 

O público e as relações Estado-Sociedade

 

 

O campo das relações sociais, e principalmente das relações do Estado-Sociedade, é a  categoria mais antiga do pensamento político. Envolve o conceito de público,  referente ao comum, ao coletivo, o espaço de exercício da ação política. Retomando a definição de Hannah Arendt, a verdadeira política faz-se na interação discursiva e prática dos indivíduos livres e iguais interessados no bem comum. No entanto, outra definição, bem mais comum e menos radical tem predominado e que define a ação pública como o campo do que pertence ao Estado. No entanto, para analisar a ação política do estado brasileiro, é necessário relacionar sua definição ao campo das relações público/privado e sociedade/estado. Para Arendt, a razão dos problemas do campo estatal está no   fato de esquece que a organização da sociedade é algo que compete somente a ela mesma. A função público-estatal adquire relevância somente no momento que é dependente  das necessidades da sociedade e tem sua função de existência na própria sociedade. A função primeira da sociedade é o próprio controle e crítica do Estado.

Todo um campo de crítica a centralidade do Estado origina-se deste ponto de vista. A recuperação da função política em geral (e no Brasil, em particular) depende de um processo a ser desencadeado pela sociedade e respeitado pelo Estado, que implica no processo de democratização da política para além de seu aparato burocrático. Norberto Bobbio assinala que para  além do Estado, uma sociedade se mantém integrada não apenas por seus vínculos jurídicos, mas pela utilidade realizada em comum. O Estado brasileiro é  produto da constituição da sociedade moderna e nele deve fazer sentido a distinção das categorias público-privado. Desde a constituição do Estado brasileiro a partir da Independência, o aparecimento dos servidores do Estado como pessoas públicas com um ofício público, bem como a exclusão de determinados assuntos da esfera do Estado brasileiro (são os pais que decidem que educação devem dar (se pública ou privada) aos seus filhos ) constituem a polarização e separação das funções públicas e privadas no Brasil. O estado brasileiro nasce com a promessa de representar a união dos indivíduos nascidos no Brasil para a defesa de seus interesses e só muito recentementem, num contexto de crise do Estado, este ideal vem sendo abandonado. Esta definição nos faz perceber que a razão da existência da sociedade política está no fato de que a satisfação das necessidades do público. É a razão de sua existência. Se o Estado brasileiro existe, e com ele, a separação do público e do privado, é importante lembrar que é no público que se encontra a finalidade de sua organização.

A definição da importância do público, em oposição ao privado,  na esfera estatal  não foi sem problemas ao longo do tempo. De fato, a constituição do Estado Nacional é marcada por modificações das relações do Estado com os indivíduos e grupos, dando lugar a uma progressiva diferenciação. Certos setores sociais participam cada vez mais dos assuntos de Estado (empresários, bancários, órgãos internacionais); políticas neoliberais redefinem as funções do Estado e devolvem-no não ao público, mas ao mercado. Este é um   indicador de que a medida em que pessoas privadas se encarregam das funções politicas, começam a mudar as regras gerais de justificação e existência do Estado. No caso da sociedade brasileira, o aparecimento de ONGs e de uma imprensa crítica, cuja função é a constituição de uma opinião pública, é fundamental para fazer ofensiva ao nascimento de um executivo forte e a burocracia voltada para si própria.

Este quadro é bem diferente do que assumiu o Estado brasileiro a partir dos anos 30. Com o getulismo, boa parte da história do estado brasileiro no século XX havia sido marcada pela concentração nas mãos do Estado Nacional da formulação da regulação econômica e das políticas públicas. O primeiro modelo de desenvolvimento moderno brasileiro é marcado pela industrialização, que conduziu a necessidade de intervenção crescente do Estado no processo econômico e o conseqüente desenvolvimento do estado de bem-estar (Welfare State). O governo impõs-se a si a obrigação de controlar o ciclo econômico e estruturar a ordem social. Foi uma transformação estrutural da esfera pública, onde ocorreu a transferência de competências públicas ao poder estatal. Hoje, ao contrário, as ações do Estado são questionadas  se de fato são em favor da sociedade brasileira. O discurso contra-hegemonico dos anos 90  critica de forma radical a forma como tem sido exercida a democracia no Brasil (que acentua os efeitos de exclusão social) como também a mistura que faz dos conceitos de campo público e privado. Nunca antes foi tão expressiva a idéia de que o campo privado dos políticos interessa ao bem público, como nas crescentes denuncias de enriquecimento ilícito de nossos políticos e governantes. 

 

Cultura política e neoliberalismo no Brasil nos anos 90

 

A discussão em torno  das relações entre política e sociedade é uma questão fundamental para definição do campo das políticas sociais, e com ela, necessariamente, das políticas educacionais. Políticas sociais são o modo como o Estado pode contribuir para a realização da democracia no Brasil. Desde os anos 70, esta tem sido a tônica dos analistas políticos que debruçaram-se sobre o problema da luta contra a ditadura no Brasil. No interior deste debate, a reivindicação da melhoria das dramáticas desigualdades dos campos sócio-econômico, a critica das tradições populistas e clientelísticas de nossas instituições políticas. Nos anos 80, os estudiosos concentravam-se em fomentar processos de democratização nas democracias emergentes, mas havia uma separação distinta nas questões sócio-economicas. Os analistas tem sido unânimes para apontar que a atual reestruturação tem como base a execução do neoliberalismo[7], no qual o centro deixa de ser o estado e passa a ser o mercado.Portanto, é na retomada do conceito de democratização que a análise da função social do estado nacional encontra fundamento.

Como construir a democratização vinculada à modernização, como ajustar as estruturas produtivas e comerciais ao desejo de cidadania? Os estudiosos apontam que qualquer reestruturação econômica e social provocada pela modernização não pode deixar de incluir politicas para a construção da cidadania, o desenvolvimento econômico deve ser feito junto com a busca de soluções para os problemas de justiça social. Para Lechner “as crises de tais estruturas mentais afetam diretamente esses imaginários coletivos. No meu entender, um traço característico de nossa época está na erosão dos mapas cognitivos, que desenstruturam o campo do possível e redesenham as utopias que cristalizam o sentido que imputamos a democracia”.[8] Por isso, a consequência  imediato é a necessidade de transformação da política institucionalizada. Ainda que neoliberalismo seja uma linha de desenvolvimento predominante, a realidade não é totalmente dominada e a ação política continua sendo exercida através de redes que fazem com que  cada decisão política seja um acordo negociado, baseado em benefícios mútuos. Cabe ao Estado voltar-se para o futuro, pois a verdadeira ação política consiste na construção de metas (projetos) rejeitando  centrar-se somente no presente, o que o aproxima do mercado. A reestruturação política  como tem sido feita, ao invés de fortalecer a sociedade civil, tende a fortalecer o mercado. Ao invés  da sociedade ser  a instância privilegiada de regulação social, o neoliberalismo pretende que seja o mercado. Por isso, a privatização dos serviços públicos significam mais do que medidas econômicas, elas decidem o quanto a sociedade compartilha bens públicos, que no Brasil, vem diluindo-se a passos largos. A corrupção é um efeito desse processo, assim como a existência maior de um numero de pobres, o maior desemprego, a maior descapitalização e omaior endividamento, dados maiores do que os de há dez anos atrás. O neoliberalismo faz seu elogio ao campo do mercado, no qual a situação não é diferente, já que há um maior número de falências de pequenas e médias empresas. Os governos eleitos vem tentando legitimar suas politicas sociais através de sacrifícios maiores da população, aumentando a distância entre o Estado e  sociedade. O afastamento e alienação dos cidadãos do campo político é também uma das conseqüências. Como assinalam os estudiosos, o Estado está em crise.

A crise advém da contradição entre o (neo)liberalismo político e econômico. O preço que a sociedade realiza para o pagamento da divida externa exige que o país se sacrifique como um todo. Venda de estatais não significam mais investimento em obras sociais, apenas minimizam superficialmente o aumento gigantesco da dívida externa em nome de uma propensa estabilidade econômica. As políticas neoliberais tem significado uma deteriorização da qualidade dos serviços sociais no campo da saúde, escola, habitação e transporte.  Retirado-se de determinadas áreas sociais, o Estado produzi um vazio de investimento. Surge a economia informal, o enfraquecimento da classe trabalhadora, e a decadência do ensino público e gratuito. Os dados são confirmados pelos arautos do neoliberalismo, como o Banco Mundial, para quem o crescimento econômico experimentado no Brasil não reverteu, em nenhum momento, para benefício das massas. Ao contrário, a instituição observa o crescente processo de empobrecimento da população brasileira e a expansão da miséria, apesar dos avanços tecnológicos.

O motivo que faz com que políticas neoliberais tenham por efeito o empobrecimento da população está no fato de que este modelo de desenvolvimento reduz a sociedade civil a um agregado de indivíduos atomizados cujo poder está em suas possessões individuais. Além disso, é estratégico o enfraquecimento das entidades de representação dos cidadãos, como sindicatos que se opõem às políticas neoliberais. Tais grupos, como se sabe, criticam  um conceito central no neoliberalismo, o de privatização. Enquanto as políticas neoliberais apropriam-se da insatisfação popular com as empresas públicas e criticam a intervenção do Estado na economia,  propõe em substituição a liberalização da competitividade. O que ocorre é sabido: liberalização indiscriminada e privatização sem diagnostico adequado tem contradições que também levam a insatisfação popular. Por exemplo, boa parte das políticas neoliberais tem como base uma redução drástica de salários, justificada pelo suposto benefício para o crescimento econômico a longo prazo. Segundo Marcelo Baquero[9], “os dados mostram, no entanto, que os índices de desemprego tem aumentado ao mesmo tempo em que a qualidade de vida, para a maioria da população, tem caído acentuadamente”. Assim, políticas neoliberais no campo social tem como efeito agravar a concentração de renda, não atingir a maioria da população e terminam por agravar ainda mais as condições da educação, saúde e habitação. “Cria-se, nesse sentido, um ciclo vicioso, no qual o Estado continua a implementação das suas políticas neoliberais baseado nos resultados obtidos junto a população que mais visibilidade tem através nos meios de comunicação (ricos), enquanto que na sociedade proliferam passeatas e protestos contra o descaso com governo com as áreas sociais acima referidas”[10].Nesse contexto, distancia-se a participação da sociedade no Estado, incentivando a passividade política da população e a uma perversa homogeneização da classe política, incapaz de dar conta das necessidades dos grupos da sociedade civil.

Para deter uma imagem melhor desse contexto, passemos a detalhes da política social nos anos 90. Como o discurso e a prática dos sucessivos governos contribuiu para a consolidação da democracia e a diminuição das diferenças sociais?. Uma previsão comum nos anos 80 era de que findo o autoritarismo,  o caminho para a consolidação democrática estaria liberado. Eram análises de conjuntura que previam uma evolução positiva para a política nacional. Os anos 80 eram chamados de “década perdida” devido aos fracassos dos planos econômicos e havia  expectativas de atendimento das demandas sociais,  pauta dos programas políticos. Em 1975, o então sociólogo Fernando Henrique Cardoso, em “Autoritarismo e Democratização”, defendia a subordinação da esfera política a social, e   dez anos após,  Francisco Weffort assinalava em “Por que democracia?”, que direita e esquerda estariam cada dia mais próximas em seus discursos, tal a identidade com a  idéia de democracia. Os atuais ocupantes do Planalto nunca estariam tão longe desse ideal. Os anos 90 iniciam em março com a gestão do primeiro presidente eleito por voto direto após o regime militar. Seu mandato, no entanto, foi uma negação política e social. Reduzido a manobras publicitárias, sua receita era a liberação da economia e a sua integração ao comercio internacional. Ao dramatizar a política, Fernando Collor de Mello reduziu a fronteira entre o público e o privado. Nesse populismo de mercado, conservou-se o populismo tradicional e a personalização do poder, e num passe de mágica, incorpora as massas pela criação de um inimigo comum, o próprio Estado, intervencionista e parasitário. Collor, o “Caçador de Marajás”.

Itamar Franco assume a Presidência após o afastamento de Collor para  julgamento, pela Câmara dos Deputados. Itamar, à sua maneira “pão de queijo”, é reconhecido pelos analistas como mais sensível às necessidades sociais que Collor. Ele entendia o governo moderno como social, álibi para defender a diferença para seu antecessor. Dedicou boa parte de cargos a pessoas de esquerda, como Luiza Erundina na Secretaria de Administração Federal, Antonio Houaiss no Ministério da Cultura, Jamil Haddad no Ministério da Saúde e Roberto Freire na liderança do governo na Câmara dos Deputados. Com um gabinete heterogêneo – os demais cargos eram nitidamente de direita – foi natural que seus ministros se sucedessem infinitamente.  Para Tarcisio Costa

 

“Em lugar de uma equipe coesa em idéias, Itamar preferiu recrutar nomes com trânsito no Congresso que lhe ajudasse a viabilizar medidas, capazes de distinguir suas medidas aos olhos da opinião pública. Isso passava por poíiticas voltadas a dar concretude a sua retórica sobre o social, como o Plano de Combate a Fome e a Miséria, que compreendia ações emergenciais em áreas como alimentação escolar, distribuição de leite à gestante e repasse de alimentos aos flagelados da seca. De cunho eminentemente assistencialista, iniciativas como essa não chegavam a compor um programa de transformação social, mas sugeriam a possibilidade de uma parceria mais estreita entre o Estado e a sociedade na implementação de políticas públicas”[11]

 

Fernando Henrique Cardoso, o quarto ministro da Fazenda em um ano e meio de governo Itamar Franco, responsável pelo Plano Real, é o candidato natural a Presidência. Anos após, terá revogado os principais programas sociais de seu antecessor, Itamar Franco, como o Plano de Combate a Fome e a Miséria. À época, um entusiasmo sem precedentes varreu o campo intelectual, e FHC recebeu apoios de figuras importantes da intelectualidade, como José Arthur Giannoti. Sua política de alianças, logo nos primeiros meses de sua gestão, trouxe a dúvidas: até que ponto são possíveis alianças quando a democracia é um processo necessariamente conflituoso? A resposta veio em seguida.  A aliança com setores conservadores era a estratégia de FHC para manter a governabilidade, o que terminava por entrar em contradição com a condução de políticas sociais. Já Presidente, Cardoso escreve em seu “Notas sobre a reforma do Estado” que o caminho da modernidade  era a Terceira Via,  bem distante de suas posições de esquerda, onde a questão social seria gerida em parceria com o terceiro setor,  associações públicas não estatais [12] .Boa parte do sucesso do argumento estava no fato de que Cardoso fazia-se porta-voz e crítico de suas ações no campo social: ao alerta sobre seu descaso com o social,  FHC respondeu com discursos criticando o disperdício de recursos na execução dos sistemas sociais. Adiantando-se a seus críticos, FHC dizia que tinha dinheiro, era mal aplicado e capitalizava em argumentos para a reeleição.

 

A concentração de poder de FHC

 

Luis Marcos Gomes e Argelina Figueiredo [13] tem em comum a caracterização do governo FHC como de forte concentração de poder nas mãos do Presidente da República. As variações ficam por conta de que se este pode é  dividido com o os líderes partidários do Congresso, na acepção de Figueiredo, ou dos organismos internacionais, na acepção de  Gomes. Neste sentido, qualquer decisão em termos de políticas sociais passa pela centralização decisória de FHC, que articula parte de um padrão mais geral de interação entre o Legislativo e o Executivo e os grandes banqueiros internacionais. Nesse amplo campo de relações de poder, FHC tem assegurada sua governamentalidade, definida como a capacidade de fazer valer sua agenda política.

O argumento de Figueiredo é o primeiro a ser analisado porque corresponde ao arranjo interno de poder político que permite a FHC o exercício do poder. Na medida em que é produzida uma assimetria entre os poderes Executivo e Legislativo, em favor do primeiro, o Chefe do Executivo tem ampla capacidade decisória, apoiada, em vários graus, pela prerrogativa de edição de Medidas Provisórias. O primeiro efeito é a retirada da agenda Legislativa daquilo que não interessa a FHC, como a  questão da desigualdade social, que cede seu espaço a estabilidade monetária. Através de uma política de formação de base parlamentar, reforça a participação dos partidos da aliança eleitoral, incorpora novos partidos do espectro da direita, dando aos parceiros amplo acesso a recursos e influência nos interesses do governo. O objetivo de obter garantias as suas propostas legislativas. Constituído como governo de coalizão de centro-direita, o governo FHC define a  pauta de  ambos os poderes e nela, a prioridade das políticas governamentais.[14]

Ora, a existência de uma estrutura de organização politica e institucional como o Congresso Nacional, base do sistema de representação política brasileiro, reforçada pela Constituição de 1988, tem o objetivo de frear os interesses absolutistas dos governantes de plantão em beneficio da coletividade. O que tem ocorrido é que ao contrário, o Congresso tem sido cooptado pelo Executivo, terminando por aprovar de medidas de políticas fiscal  de efeito perverso para sociedade. O Executivo e as lideranças partidárias são cúmplices no exercício de um freio as demandas sociais que chegam por meio do sistema de representação, pelo Congresso Nacional. “O governo FHC é um caso exemplar do uso desse instrumento [medidas provisórias] para a manutenção de um grau razoável de coesão de sua base parlamentar para apoiar medidas que são de difícil aprovação em qualquer sistema democrático”[15] O Congresso deixa de ser o lócus decisório e de debates para servir de lugar a negociação entre governo, ministros e burocratas. Reduz-se o espaço de discussão pública, bem como a visibilidade das decisões políticas no campo social, além de uma notável redução de seu papel no controle das ações do Estado. Ao contrário, Figueiredo salienta a importância de resgatarmos as funções do Congresso por que ele

 

“sempre desempenhou um importante papel na formulação de políticas sociais. A sua atuação nessa área pautou-se pela preocupação em garantir e ampliar direitos universais de cidadania, dando origem a uma extensa legislação sobre meio ambiente, direitos do consumidor, acesso a justiça, garantia de direitos civis e punição de práticas discriminatórias. Não exerceu de forma sistemática e centralizada seu papel de fiscalização nas ações do Executivo, mas estabeleceu e aperfeiçoou um sistema de normas e procedimentos regulamentando a ação civil pública e a defesa de direitos coletivos que possibilita o aumento do controle descentralizado de grupos e movimentos sociais e dos cidadãos sobre as ações do Estado”  [16]

O Executivo dispõe de extensos poderes sobre o Legislativo que repercutem na formulação de ações sociais. Como tem o monopólio de iniciativa legal em áreas fundamentais como matérias tributárias e orçamentárias, bem como de solicitar urgência para seus projetos, garante que o Congresso ocupe-se daquilo que lhe interessa. Dá seu golpe de misericórdia com a edição de Medidas Provisórias.  Mesmo que uma medida tivesse sido apresentada como projeto de lei do legislativo, poderia ter sido rejeitada pelo governo. As MP no entanto, garantem os interesses do Executivo, para além dos interesses do Congresso nacional. Além destas formas de controle do processo legislativo, o Executivo domina a produção legislativa em um patamar alto e obtém sucesso para a maioria de suas propostas legislativas. A média mensal de leis do Executivo chega a 13,7 contra 2,6 do Legislativo, a maioria relativa a questão central para as políticas sociais: a matéria orçamentária. Segundo o Prodasen e outras fontes levantadas por Figueiredo,  cerca de 60 % das medidas provisórias de FHC referem-se a matérias econômicas, sendo mínima as referentes a medidas sociais, e tem sido superiores as dos governos anteriores, transformando-se na maneira rotineira de fazer política pública.

De fato, a centralização reduz a influência dos parlamentares, eliminando a possibilidade do Congresso se constituir em espaço de veto institucional à agenda governamental. Mais sensível às pressões dos eleitores,  aos interesses locais ou corporativos, o reforço das prerrogativas do Congresso é alternativa importante em reação ao caráter neoliberal do governo FHC.

 

”A agenda legislativa do Congresso é social em contraposição a agenda econômica do governo. Apenas nessa área de política pública a participação do Congresso se  iguala a do Executivo. A análise do conteúdo das leis de iniciativa do legislativo revela que a grande maioria delas se refere a questões de natureza geral. Portanto, ao contrário do que normalmente se propala, a ação do Congresso não se volta para o atendimento de clientelas específicas: 86% das leis sociais do Legislativo são de natureza geral: criam e ampliam direitos universais ou se aplicam a amplas catergorias sociais. As políticas sociais do Executivo, como complementares a polltica econômica, são de natureza restritiva”    [17]  

 

Esta política revela que para o governo, a diminuição das desigualdades sociais depende da resolução dos problemas ecônomicos e da manutenção da estabilidade. Nada mais equivocado, pois estudos de Baquero e outros revelam o quanto é equivocada a adoção desta política na América Latina. Programas econômicos neoliberais não tiveram como conseqüências a melhoria do investimento em políticas publicas. A atitude é conservadora, e na verdade corresponde ao desmonte final do Estado nacional desenvolvimentista. Como aponta Gomes, esta política não tem apenas apoio interno, em um Congresso Nacional subordinado. Tem também ligações com organismos internacionais como o FMI e o Banco Mundial.

A tese de Gomes é original: o governo é comandado não pelo Presidente, mas por um “governo compartilhado”, composto pelo grupo de FHC e seus financistas, o FMI, o Banco Mundial e o Tesouro dos Estados Unidos. O governo compatilhado nasceu em janeiro de 1999, quando o governo entrou em pânico com a desvalorização descontrolada do real, que provocou uma desenfreada corrida de dólares pelos investidores e ameaçou destruir o modelo montado por Fernando Henrique Cardoso desde quando era ministro de Itamar Franco. Durante seis meses, as reservas brasileiras sofreram, diariamente, a  sangria de bilhões de dólares que passaram a ser resgatadas e enviados para o exterior. Para sustenta-las, autoridades brasileiras foram a Washington acertar um empréstimo que foi aprovado diretamente pelo governo dos Estados Unidos no valor de U$ 41 bilhões de dólares. Aí nasceu o governo compartilhado, onde ao lado de FHC, estão personalidades como Stanley Fisher e Lawrence Summers, além de altos funcionários do FMI. O único órgão a ficar de fora do esquema foi o Judiciário, que tem, como se tem visto, traz problemas e colabora nas sucessivas crises do Estado Brasileiro.

Para começar, Stanley Fisher solicitou a substituição de Franciso Lopes por Armírio Fraga no Banco Central. Além disso, Pedro Malan tem-se comunicado diretamente com o FMI e o BID nos momentos de negociação das dívidas estaduais.[18] Gomes recolheu uma série de declarações de altas patentes do governo, ditas em ocasiões distintas nos Estados Unidos e que sugerem a subordinação dos interesses nacionais aos interesses norteamericanos. Por exemplo, a meta de atingir o superávit, custe o que custar, exigência do FMI, e que implicou no corte direto de programas sociais, como cestas básicas na região da seca e reajuste das tarifas dos serviços públicos. 

Boa parte do sucesso desta articulação se deve ao fato de que Pedro Malan e Armirio Fraga são articulados com o mercado financeiro internacional e com o Banco Mundial, FMI e o Tesouro dos Estados Unidos. Estiveram presentes no Consenso de Washington, evento organizado em 1989 pelo Institute for International Economics e patrocinado pelo Banco Mundial, FMI e BID e que visou garantir a plena liberdade de ação para os capitais privados.Entre seus objetivos, delineou  a busca da abertura econômica, a privatização das estatais, a revisão dos direitos trabalhistas e a reforma do Estado. Qualquer semelhança com açòes do governo FHC não será  mera coincidëncia. Uma série de financistas e banqueiros que participaram do encontro, todos da PUC- SP, assumiram poder real no leme do governo de FHC, afinando compromissos com o mercado  financeiro  internacional com o conseqüênte abandono de políticas sociais. Uma articulação constituída no espaço de oito anos, se incluirmos os tempos de Itamar Franco, aliança de FHC e sua equipe que compartilham diretamente o governo brasileiro com o FMI e o tesouro dos EUA. Morte da soberania nacional. Como aponta Gomes

 

“é muito provável que não tenha existido na história do pais governo com tamanha influencia da oligarquia financeira internacional e nacional, mesmo porque também é pouco provável que tenha havido em nossa história um governo que promoveu tantos negócios com bens públicos como o atual. “[19]

      

As políticas sociais de FHC

 

O que se segue deste estado de coisas é a consolidação de diretrizes sociais não mais a partir de um padrão de solidariedade social, mas a partir do mercado de consumo. A reeleição de FHC consolida o processo de ajuste passivo da economia que Maria da Conceição Tavares chamou de processo de desistitucionalização de direitos[20]. É a política de diminuição de custos sociais, caracterizada pela flexibilização das relações de trabalho, terceirização do processo produtivo em nome da inserção do Brasil na Globalização.  “Entre estes, é claro, incluem-se os benefícios e os serviços sociais básicos, de responsabilidade do Estado, segundo o contrato social vigente”[21]. O ajuste estrutural da economia a globalização significa  o controle da dívida pública, a redução do estado, e com ele, o gasto público.  Reduzir o tamanho do estado é racionar os seus custos, paulatinamente transformando-o de estado provedor em estado produtor de bens e serviços; reduzir o gasto público significa desistitucionalizar direitos sociais, alterando o pacto de solidariedade. Conforme Amélia Cohn:

 

 “É quando, então, busca-se uma grande transação de reforma de nosso sistema de proteção social: passa agora a prevalecer não mais a situação do cidadão  no mercado de trabalho, mas sua condição de cidadão enquanto capacidade de consumo e de poupança individual. O mercado, agora, passa a prevalecer como mercado de consumo: o acesso a satisfação de necessidades sociais básicas diferencia-se dos direitos, e torna-se função da capacidade de poupança individual de cada um. Salta-se de um modelo de solidariedade social de perfil geracional (ativos/inativos, o conceito em sí já é extremamente infeliz) para a lei de “cada um por si”, retirando-se desse sistema de proteção social todo e qualquer caráter de solidariedade social redistributiva e compensatória das desigualdes sociais.”[22]

 

Na metade do segundo governo FHC, o projeto neoliberal caminha a passos largos. Ao final de 1999, é encaminhado para o  Congresso Nacional, projeto de reforma trabalhista que transfere os direitos clássicos para a mesa de negociação entre patrões e empregados – uma mesa onde nem sempre se tem equilíbrio de poder. O desmonte dos direitos sociais básicos é a afirmação do abandono de políticas sociais, “vale dizer, nossas elites políticas, tal como desde tempos imemoriais, continuam não enfrentando a questão central da articulação entre democracia política e democracia social”[23] .Esse processo foi também denominado por Francisco de Oliveira como de “anulação da política” ou de “privatização do público”[24] – onde os direitos sociais são reduzidos a categoria de direitos individuais, passo atrás na história dos direitos humanos. O acesso a habitação e a educação deixam de ser direitos sociais e portanto universais, obrigação do Estado, para serem um direito individual, dependende da capacidade de consumo de cada um. O governo tem tido sucesso em implementar novos padrões de regulação social baseados na desregulação  dos direitos de cidadania regulada e ruptura dos contratos sociais pré-estabelecidos. Para Francisco de Oliveira é o “totalitarismo neoliberal”. Para Boaventura Souza Santos, é o próprio “fascismo social”.[25]

Amélia Cohn aponta que a principal conseqüência desse processo é a naturalização da pobreza. Fatalidade, parte da globalização, é externa a ação política. A questão social vê-se reduzida do campo dos direitos sociais para a questão da pobreza. As ações sociais destinam-se aos grupos socialmente vulneráveis. São ações limitadas, por que não atingem o nível estrutural, no máximo, seu objetivo é o alivio da pobreza “E portanto pautado nesse ideário que se opõe o atrasado ao moderno, num jogo invertido, em que o que anteriormente era concebido como moderno – os direitos sociais – passam hoje a ser classificados como produto do atraso, ou do que vem sendo denominado pelos governantes atuais como sendo uma obtusa mistura de “fracassomania”por parte de seus opositores”[26]. É o que faz FHC quando defende que direitos trabalhistas sejam renegociados. Um plano maquiavélico: transferir para a responsabilidade privada  necessidades sociais básicas. Nem uma palavra sobre o fato de que tais práticas são em uma situação social de desigualdade provocada pela concentração de renda, segundo dados do próprio IBGE. Enquanto o Estado não reavaliar as bases em que concebe o bionômio desenvolvimento-democracia, não teremos um projeto para o futuro e somente para o presente, como quer o governo FHC .       

 

Amélia Cohn, em outro texto[27] realiza um balanço das políticas e programas sociais que vem sendo implementados pelo governo FHC desde 1994. Seu objetivo é descobrir o lócus que as políticas sociais assumiram nos últimos anos frente a questão da pobreza, das desigualdades sociais e da construção ou não dos direitos sociais na ótica da cidadania. Para Cohn, o que caracteriza as ações do governo no campo das políticas sociais é a ausência de inovação e timidez no modo de enfrentar a questão social no Brasil. A herança é da era desenvolvimentista, que subordinou a política social a política econômica. O que vale para gerir a pobreza e as desigualdades são as decisões tomadas nos escalões  econômicos do governo. A contradição de base é entre a política de ajuste e estabilização econômica adotada pelo governo e o que resta para promover políticas sociais com impacto.  Rebatendo a questão social de modo sistemático, o modelo econômico adotado gera desemprego que os programas sociais de emprego não conseguem combater. O compromisso com agencias multilateriais, por outro lado, gera a permanente pressão para cortes dos recursos destinados a área social. É a política de busca do equilíbrio do défici fiscal, e se possível, superávit.

Ao propor uma série de propostas de reformas dos programas sociais, da reforma da previdência, entre outras,  o governo faz com que o cidadão contribua através dos impostos para a manutenção das obrigações do estado, e ao mesmo tempo, seja alienado dos benefícios e serviços que o estado tem obrigação de fornecer. O que esta mudando no campo das políticas sociais é o sistema de proteção social que inclui não somente as políticas sociais, mas a própria previdência. De um lado, um subsistema relativo aos benefícios sociais securitários, e portanto, contributivos; de outro, os benefícios sociais assistenciais, e por tanto redistributivos. Estes últimos, que inclui as demais políticas sociais, fica a mercê da disponibilidade escassa de recursos da União. Eles tem seus recursos cortados em função da lógica macroeconômica que prevê a diminuição do déficit público, que tem como conseqüência, o prejuízo de sua população alvo, os mais pobres. Veja-se o exemplo das frentes de trabalho. A autora recupera o exemplo de como um programa improvisa medidas de emergência para um problema que é estrutural. Em outubro de 1999, quando sua autora o registra, o programa era executado como uma alternativa para uma região vitima da aridez. Ela não vislumbrou a extinção do programa  no final do ano 2000, tiro de misericórdia de FHC e que acabam por reproduzir as desigualdades sociais no Brasil.

Dentre as políticas sociais, duas áreas atingidas são a saúde e a educação. A primeira por que programas de atendimento básico não são suficientes para a universalidade de um patamar básico de atendimento a saúde. No campo das políticas educacionais, os indicadores de desigualdade divulgados pelo Jornal Folha de São Paulo vem sistematicamente apontando para um aumento do abismo entre o norte e o sul do país. O social é tomado como “problema” a ser resolvido, de forma fragmentaria e desarticulada. Reduzida a questão da pobreza, as políticas sociais enfrentam o problema dos poucos recursos, e, se os órgãos públicos são perdulários, pior para a sociedade. O problema é que enquanto os governantes combatem a pobreza, esquecem que o problema fundamental é a sua superação. Para isso, somente a aproximação entre as políticas sociais e econômicas em nível igual de hierarquia, podem oferecer uma solução. Enquanto a área social for vista de forma segmentada, em termos de determinadas demandas e determinados públicos, deixaremos de ver que tais campos estão  vinculados. No campo da educação e da saúde é preciso defender a idéia de direito a universalização de acesso a patamares básicos de serviços.

FHC está trazendo para o interior de seu governo os critérios e práticas da iniciativa privada. Os equipamentos estatais são geridos a partir de mecanismos de captação que tem sua margem de lucratividade ou superávit, definidos pela contenção das despesas. A experiência de implementação da racionalidade própria do setor privado na gestão do setor público faz com que este atue seguido a mesma lógica do custo/benefício que comanda o setor privado. Eficiência, produzir com menor custo são critérios que comprometem de forma radical a essência da responsabilidade do Estado, que consiste em implementar políticas sociais redistributivas. A área social é a que se revela mais vulnerável as restrições orçamentárias, os setores sociais são os que menos capacidade tem de fazer valer suas demandas. Enquanto os políticos disputarem entre si somente a pobreza e não a desigualdade, não teremos políticos comprometidos com mecanismos de redistribuição de renda. Trata-se da necessidade de reconstrução da esfera pública, necessidade oriunda da crise do contrato social.