As origens e características do Estatuto

A criação do Estatuto da Criança e do Adolescente é importante por superar o Código de Menores (Lei 6.697, de 10.10.79) e estabelecer como diretriz básica a doutrina de proteção integral, de acordo com texto constitucional de 1998. Pela primeira vez na história brasileira, é abordada a questão da criança com prioridade absoluta, e a sua proteção é dever da família, da sociedade e do Estado.

O primeiro avanço é o fato de que os direitos de todas as crianças e adolescentes devem ser universalmente reconhecidos. São direitos especiais e específicos, pela condição de pessoas em desenvolvimento. Assim, "as leis internas e o direito de cada sistema nacional devem garantir a satisfação de todas as necessidades das pessoas até 18 anos, não incluindo apenas o aspecto penal do ato praticado pela ou contra a criança, mas o seu direito à vida, saúde, educação, convivência, lazer, profissionalização, liberdade e outros"[2]

A inspiração de reconhecer proteção especial para a criança e o adolescente não é nova. Já a Declaração de Genebra de 1924 determinava "a necessidade de proporcionar à criança uma proteção especial"; da mesma forma que a Declaração Universal dos Direitos Humanos (Pacto de São José, 1969) alinhava, em seu art. 19: "Toda criança tem direito às medidas de proteção que na sua condição de menor requer, por parte da família, da sociedade e do Estado".[3]

A proteção integral à criança e ao adolescente encontra suas raízes mais próximas na Convenção sobre o Direito da Criança, aprovada pela Assembléia-Geral das Nações Unidas em 20.11.89 e pelo Congresso Nacional brasileiro em 14.9.90, através do Dec.99.710, em 21.11.90, através do qual o Presidente da República promulgou a Convenção, transformando-a em lei interna.

Para Antonio Fernando do Amaral e Silva[4] estes documentos internacionais constituem importante fonte inspiração para o Estatuto da Criança e do Adolescente, fundamentaram juridicamente a campanhas de mobilização nacional de entidades da sociedade civil na defesa de milhões de milhões de crianças. com o objetivo de inserir no texto constitucional os princípios da Declaração dos Direitos da Criança.

Carla Almeida Silva[5] assinala que a história da temática dos direitos da criança e do adolescente se confunde com a própria trajetória dos direitos de cidadania do povo brasileiro. De fato, assinala a autora,

"Da mesma forma como aconteceu com a questão da mulher, do negro, do índio, enfim, de uma multiplicidade de sujeitos sociais que estão hierarquicamente localizados em posições inferiores dentro de uma estrutura social desigual e autoritária como é esta nossa, a construção da legitimidade dos direitos da criança e do adolescente no Brasil foi resultado de um longo processo de luta, da qual os principais protagonistas foram os diversos movimentos sociais que se dedicaram a pautar na esfera pública a violência e o desrespeito cometidos nas relações familiares. Por isso, a maior vitória desta luta foi exatamente retirar da esfera privada, da esfera estritamente familiar, a problemática da violência contra a criança e o adolescente, constituindo-a como tema relevante de responsabilidade pública. Foi no decorrer deste processo que se construiu a legitimidade em torno dos direitos da criança e do adolescente."

Para a autora, a vitória foi dos diversos movimentos sociais e a rede de ONGs e centros de assessorias que foram capazes de se articular e formular uma estratégia de atuação na Constituinte (1985/1988) e interpelaram o Estado não só para dar resposta a esta questão mas também para abordar a criança e o adolescente como sujeitos portadores de direitos. Não são menores infratores ou crianças que precisam de caridade, mas crianças no interior de um novo parâmetro onde são elaboradas políticas voltadas à sua proteção. O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) é o símbolo e divisor de águas entre um e outro momento. A constituição dos Conselhos Tutelares é a forma pela qual a a sociedade conquistou o direito de participar da elaboração destas políticas e de exercer um controle mais direto sobre as formas de violação destes direitos. O mérito do Estatuto é possibiltar as crianças o reconhecimento desses direitos, no registro da cidadania. A grande mudança pode ser vista no cotidiano: são cada vez mais presentes nas discussões da sociedade e na mídia.

O Estatuto e sua organização

O Estatuto da criança e do Adolescente lê compostos de duas partes ou livros. O livro I, Parte geral, estabelece as disposições preliminares do Estatuto, que definem quemé criança e adolescente, além das atribuiçòes dadas a família, a comuniade e a sociedade, além, é claro, do poder público para com a criança e o adolescentr. O parágrafo único do art 4 assinala que a criança e o adolescente tem prioridade absoluta para receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncais, preferência para a execução de políticas sociais e de destinação de recursos públicos nas áreas que lhe são correlatas.

Faz parte a parte geral, o título II, dos direitos fundamentais e a prevenção, que descrevem em detalhe os direitos fundamentais do homem e do cidadão extendidos e reconhidos na infância, tais comoa liberdade, a vida, saúde e dignidade. O Estatuto é um regulador da família,e por isso determina as características da família natural e da família substituta. Nos termos do Art 19, “toda criança ou adolescente tem direito a ser criado e educado no seio da sua família e, excepcionalmente, em família substituta, em convivência familiar e comunitária, em ambiente livre de presença de pessoas dependentes de substancias entorpecentes”. Nessa seção, o problema é as condiçòes da família substituta, e o Estatuto discrimina as formas de sua tutela, guarda ou adoção.

Ainda incluído no livro I, após uma série de capítulos sobre educação, a cultura, esporte e lazer, o Estatuto estabelece uma série de medidas destinadas a prevenir a ocorrência da ameaça ou violação dos direitos da criança e do adolescente, importando em crime de responsabilidade a contrariedade a lei. Três seções dedicam-se a prevenção especial. A primeira, trata da responsabilidade de diversões, espetáculos públicos, rádio, televisão, revistas e publicações que faram saber de sua impropriedade a crianças e adolescentes.O Estatuto determina, em seu artigo 81, por exemplo, que são proibidas as vendas de armas, bebidas alcoólicas, fogos de artifício, revistas eróticas e bilhetes de loteria a criança.

O livro II é a parte mais elaborada o Estatuto da Criança e do Adolescente. Chamada de Parte Especial, dispõe sobre a políltica de atendimento e proteção a criança. A maior parte dos artigos trata, entretanto,das medidas pertinentes a prática do ato infracional, do Conselho Tutelar, do Acesso a justiça. É portanto, dos procedimentos quanto a criança e adolescente infrator.

A política de atendimento dos direitos da criança preocupa-se em articular, a nível da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, as linhas de ação da política de atedimento, consagrando no campo das pol’liticas sociais básicas e de assistência social a criança. Propõe também o atendimento médico e psicosocial as vitimas de maus tratos e abuso, além de um regime para localização e proteçãos ocial a desaparecidos. Propòe a municipalização do atendimento, com a criação de Conselhos Municipais do Direitso da criança e do adolescentes, fundos municipais específicos e integração dos órgãos púbicos em todas as esferas anível local. São programas de atendimento orientação sócio-familiar, educativo, colocação familiar, abrigo, liberdade assistida, semiliberdade e internação, que terão a colaboração das entidades não governametnais em determinados casos,que serão fiscalizados pelo governo.

A parte relativa ao ato infracional é, de longe, a mais polêmica. Determina que quando uma criança ou adolescente for acusada de matar, estuprar, roubar é preciso que seja encaminhada imediatamente ao Conselho Tutelar ou Juiz da Infância e da juventude. Caso adolescente, não deverá ser algemado ou sofrer qualquer vexame, sendo proibido o transporte por camburão. Segundo o artigo 112 do ECA, são as seguintes as medidas a serem adotadas:

“I – advertência;

II – obrigação de reparar o dano;

III – prestação de serviços a comunidade;

IV – liberdade assistida

V – inserção em regime de semiliberdade;

VI – internação em estabelecimento educacional;

VII qualquer uma das previstas no art. 101.

O ECA estabelece também medidas aos pais, como por exemplo, a obrigatoriedade de matricular o filho em escola e acompanhar sua freqüência e todas as medidas de proteção a filiação. Se os pais não cumprirem sua obrigação para com os filhos podem sofrer desde advertência a destituição do pátrio poder. Por exemplo, a autoridade judiciária determinará, por maus tratos, opressão ou abuso sexual, o afastametno do agressor da moradia em comum.

Com menos artigos, mas não por isso menos complexa, é a função do Conselho Tutelar. Nos termos do Art 131, é o “orgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zerlar pelo cumprimento dos direitos dacriança e do adolescente”. Composto por cinco membros escolhidos pela comunidade pelo mandato de três anos,é mantido com recursos do município com o objetivo cuidar do cumprimento do Estatuto da Criança e do Adolescente. Tem poderes para requisitar serviços públicos, expedir notificações, entre outras.

O título VI que trata do acesso a justiça junto com o título III que trata da prática do ato infracional são os títulos com o maior número de artigos do Estatuto. O título VI trata das formas de acesso a justiça para crianças e adolescentes, através do Mnistério Público, da Defensoria Pública ou por qualquer dos órgãos do poder judiciário. Estabelece uma justiça própria, a Justiça da Infância e da Juventude, com a responsabilidade de dispor sobre a aplicação do ECA e dos serviços auxiliares. Determina uma série de medidas como a perda e suspensão do pátrio poder a fiscalização de recursos para infância e adolescência. O titulo VII dispõe sobre os crimes praticados contra a criança e suas penas.

A questão da violência contra a criança e o adolescente

Da criação da lei a sua execução, estamos diante de um processo que no entanto, não se completou. Depois de dez anos de existência, educadores são unanimes em afirmar que ainda estamos muito longe ver efetivas os direitos na vida crianças e de adolescentes no país. Devido a pressões externas, motivados por acordos internacionais com o Banco Mundial e o FMI, (ver capítulos I e II), o governo brasileiro tem realizado cortes de recursos nos programas de defesa da infância. O efeito é perverso, é a desconstrução da agenda de direitos colocada em pauta pelos diversos movimentos da sociedade desde 1988. Ao contrário do que orientam os mecanismos economicos internacionais, é necessário mais políticas públicas e de financiamento para programas de proteção a criança e adolescente.

A prova pode ser vista nos dados que a todo momento chegam pela imprensa. Por exemplo, segundo Certidões de Óbito do Ministério da Saúde no período de 1995 para o Brasil entre estados e municípios e 1996 só para a cidade do Rio de Janeiro a violência tem crescido e transformado em vítimas crianças e adolescente. O estado do Rio de Janeiro possui uma taxa de homicídios superior a 70 por 100 mil habitantes. É a taxa mais alta do continente americano, perdendo apenas para países como a Colômbia e alguns países da América Central. Analisando com detalhe, existe uma alta incidência de mortes por causas externas (acidentes, suicídios, homicídios, etc.) entre 15 e 30 anos, na cidade do Rio de Janeiro, constituindo-se o o jovem em principal vítima. O homicídio começa a apresentar uma incidência considerável a partir dos 15 anos de idade, sobe fortemente até chegar a um máximo entre os 20 e 24 anos, e cai lentamente a partir desse momento. Entre os 15 e os 35 anos, o homicídio é a principal causa de morte entre as causas externas. Entre 17 e 20 anos de idade, mais da metade das mortes são atribuíveis aos homicídios.

No caso das mortes de crianças e adolescentes por causas externas, a maioria é de sexo masculino para todas as causas: acidentes, homicídios e a mortes de intencionalidade desconhecida. Porém, os acidentes não apresentam uma proporção tão alta de sexo masculino quanto os homicídios e as mortes de intencionalidade desconhecida. Já as taxas de mortalidade de crianças por doenças não são homogêneas no território da cidade. A Zona Oeste do município possui taxas relativamente altas em relação mas é a zona do Centro que apresenta os índices mais preocupantes. Dentre as causas externas, as crianças morrem fundamentalmente por acidentes e em segundo lugar por ‘mortes de intencionalidade desconhecida’ e, em raras ocasiões, por homicídio.

As taxas de homicídio para adolescentes apresentam um perfil diferente. As taxas de morte por causas externas são neste caso muito superiores às taxas de morte por doença, que são bastante reduzidas. Analisando a questão da violência praticada pela criança, as opiniões se dividem. Antônio Fernando do Amaral e Silva[6] desembargador do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, assinala que

"o Estatuto da Criança e do Adolescente trasladou as garantias do Direito Penal, propiciando, como resposta à delinqüência juvenil, medidas predominantemente pedagógicas, em vez da severidade das penas criminais."

Para uma série de autores que discutem a questão, o Estatuto é criticado por apresentar uma posição "paternalista" em seus sistema de penas que deveria ser impostas com severidade. É a posição conservadora. Para o desenbargador, é importante " a necessidade de tornar efetivos os limites e as garantias do Direito Penal." Na chamada delinqüência juvenil, a posição moderna é realista e científica. Reconhece que jovens penalmente inimputáveis, mas cometendo crimes eles devem ser responsabilizados, o que gera um resultado pedagógico e corresponde à necessidade do controle social. A razão é que adultos, crianças e adolescentes, sendo pessoas desiguais, não podem ser tratadas de maneira igual. Como a responsabilidade penal juvenil pela lei é a partir dos 12 anos, menores ficam isentos de responsabilidade mas não de medidas protetivas com intervenção administrativa no seio da família, de acordo com o Conselho Tutelar, o que inclui submeter pais ou responsáveis a restrições e penas impostas pela Justiça.

De doze a dezoito anos há responsabilidade penal juvenil. A inimputabilidade penal dos "menores" sempre serviu os "maus" filhos das "boas famílias" tivessem aberta a porta da impunidade. O Estatuto da Criança e do Adolescente ao mesmo tempo em que conferiu direitos fundamentais e sociais, criou regime jurídico em que o adolescente sem distinção de classe é i elevado à dignidade de responder pelos seus atos.[7]

Segundo De Plácido e Silva [8]

“a imputabilidade (derivado de imputare) é a possibilidade de atribuir responsabilidade pela violação de determinada lei, seja ela penal, civil, comercial, administrativa ou juvenil e não se confunde com a responsabilidade, da qual é pressuposto. Não se confundindo imputabilidade e responsabilidade, tem-se que os adolescentes respondem frente ao Estatuto respectivo, porquanto são imputáveis diante daquela lei.”

Protegidos da legislação penal comum, aos adolescentes de 12 a 18 anos respondem pelos delitos que praticarem, submetendo-se a medidas sócio-educativas, de caráter penal especial e que inclui, ao exteremo, privação de liberdade. O Estatuto possui como princípio a despenalização, a descriminalização, influência do Direito Penal Mínimo, onde o ECA adota penas restritivas de direitos como alternativas à privação de liberdade. Sob o ângulo dos direitos humanos as medidas sócio-educativo apresentam valor altamente pedagógico. Nos termos de fontes como os Documentos de Direitos Humanos das Nações Unidas, crianças e adolescentes tem os direitos fundamentais e sociais, notadamente o de não ser punido sem motivo previamente estabelecido em lei.

A questão do trabalho do menor

O Estatuto da Criança e do Adolescente consagra a Doutrina da Proteção Integral, defendida pela ONU, dedica à questão do trabalho do menor todo seu capítulo V. O trabalho da criança de 0 a 12 anos fica terminantemente proibido. Entre 12 e 14 anos é permitido o trabalho apenas na condição de aprendiz, isto é, somente após os 14 anos o adolescente poderá estabelecer uma relação normal de trabalho. Crianças portadoras de deficiência física, e maiores de 12 e menores de 18 anos são proibidas de realizar trabalho noturno, perigoso, insalubre ou penoso, em locais prejudiciais à sua formação e ao seu desenvolvimento físico, psíquico, moral e social. Não deverão trabalhar também em horários e lugares que não permitam a freqüência à escola.

No entanto, o trabalho é valorizado pelo Estatuto, já que considera também como aprendizagem "a formação técnico-profissional ministrada segundo as diretrizes e bases da legislação de educação em vigor" [9], que assegura para o adolescente até quatorze anos de idade uma "bolsa de aprendizagem"[10], e para o maior de quatorze anos, "os direitos trabalhistas e previdenciários"[11]. Segundo o jurista Ricardo Carlos Ribeiro, em “Resumo de Direito da Criança e do Adolescente" equivocou-se o legislador, ao conceder a bolsa de aprendizagem e em contrapartida, retirar os benefícios trabalhistas e previdenciários ao menor de quatorze anos.Diz

"...Entende-se que o seu objetivo era descaracterizar o vínculo empregatício entre o empregador e o menor aprendiz. Como bem explica Francisco Antônio de Oliveira "o que determina a relação empregatícia são os fatos objetivos que envolve a ligação entre trabalhador e empresa e o nexo de causalidade que liga o trabalho prestado aos objetivos da empresa e, não, aquilo que subjetivamente querem as partes. O aprendiz é empregado tanto aos doze como aos quatorze anos de idade", e conclui, "e retirar os benefícios previdenciários e trabalhistas ao menor de 14 anos se traduz em uma iniciativa mal inspirada e com reflexos deletérios ao menor que está exposto inclusive ao acidente de trabalho."

A questão continua, no entanto, importante. O trabalho infanto-juvenil está aumentando nos grandes centros urbanos. Nas estatísticas oficiais, os meninos trabalham mais do que as meninas, mas é um trabalho nem sempre visível, como ocorre com o doméstico, onde crianças começam as atividades profissionais aos cinco anos de idade. O problema foi confirmado pelo Relatório Preliminar da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito da Câmara[12] sobre o trabalho de crianças e adolescentes no Brasil. O documento destaca que no Brasil

"são mais de 3,5 milhões de crianças trabalhando, na maioria dos casos em situação degradante e, às vezes, substituindo seus pais, desempregados ou inválidos para o trabalho ou, simplesmente, acompanhando-os na atividade econômica em regime de economia familiar"

A razão do trabalho infantil no Brasil é a pobreza. A criança pobre na maioria das vezes, deixa de estudar para ir em busca de prover o seu sustento e de sua família. O pouco dinheiro que consegue, pesa muito no orçamento familiar.Desse modo, para se erradicar essa exploração infantil, necessariamente, há de se ter uma política de melhor distribuição de renda e de geração de empregos.

[1] Professor de Políticas Educacionai da UNISINOS.

[2] João Gilberto Lucas Coelhos, Criança e Adolescente: a Convenção da ONU e a Constituição Brasileira, UNICEF, p.3).

[3] Ainda recentemente, as Regras Mínimas das Nações Unidas para a Administração da Justiça da Infância e Juventude – Regras de Beijing (Res. 40/33 da Assembléia-Geral, de 29.11.85); as Diretrizes das Nações Unidas para a Prevenção da Delinqüência Juvenil – Diretrizes de Riad (Assembléia-Geral da ONU, novembro/90); bem como As Regras Mínimas das Nações Unidas para a Proteção dos Jovens Privados de Liberdade (Assembléia-Geral da ONU, novembro/90), lançaram as bases para a formulação de um novo ordenamento no campo do Direito e da Justiça, possível para todos os países, em quaisquer condições em que se encontrem, cuja característica fundamental é a nobreza e a dignidade do ser humano criança.

[4] Estatuto da Criança e do Adolescente comentado: comentários jurídicos e sociais", editora Malheiros

[5] Dez anos de existência do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA): a construção da legitimidade dos direitos de cidadania no Brasil"

[6] o mito da inimputabilidade penal e o estatuto da criança e do adolescente*

[7] A responsabilidade penal juvenil encontra sólidas bases doutrinárias na Carta Política e nas Regras Mínimas das Nações Unidas para a Administração da Justiça da Juventude (Resolução 40/33/85 da Assembléia-Geral), incorporadas pelo Estatuto Brasileiro, que no artigo 103 conceituou o ato infracional como "a conduta descrita como crime ou contravenção penal". Vale dizer, remeteu o intérprete aos princípios garantistas do Direito Penal Comum, tendo como normas específicas as do Estatuto. Estas se referem tão-somente à natureza da resposta, ou seja, às medidas que, por serem sócio-educativas, diferem das penas criminais no aspecto predominantemente pedagógico e na duração, que deve ser breve, face o caráter peculiar do adolescente como pessoa em desenvolvimento.

[8] Vocabulário Jurídico, Rio, Forense, 1982, p. 435

[12] Composta de Deputados Federais e Senadores, foi criada mediante Requerimento nº 001, de 1996-CN, com a finalidade de apurar as denúncias contidas na reportagem da revista Veja, no dia 30 de agosto de 1995,