O propósito deste trabalho é traçar aproximações entre os conceitos que norteiam a legislação orçamentária vigente no Brasil e, até que ponto, através da execução dos orçamentos, tais conceitos são observados dando consistência e transparência tanto em uma concepção de, quanto na operacionalização das finanças públicas.

Neste sentido vale o resgate histórico da elaboração pelo Estado do esforço de padronizar suas receitas e suas despesas para viabilizar suas ações, entendendo estas enquanto construção de um padrão de financiamento do mesmo.

Nesta perspectiva conforme Giacomoni (1996:53), em 1932 o governo brasileiro na tentativa de consolidar a dívida externa encontrou sérias dificuldades na organização de suas finanças devido às diferenças adotadas para uma mesma linguagem como a de nomenclaturas, títulos, além de falhas nos instrumentos contábeis em uso. Feito um levantamento da situação concluiu-se que:

Em outros termos iniciava-se nesse período histórico uma redefinição do padrão de acúmulo e cobertura do Estado brasileiro, cujas relações entre este, a economia e a sociedade, exigiam novas abordagens do processo de controle de suas proposições e ações.

Segundo Ianni (1991), é o momento que caracterizaria a substituição do Estado oligárquico pelo Estado burguês, não de maneira liquidante mas, em forma de derrota.

Assim,

Nessa nova forma de relação entre estado, economia e sociedade, começaria a ser engendrado uma maneira também nova de instrumentalizar as proposições/ações do Estado: o planejamento. Ianni (1991) ressalta que esta atividade não se dá inicialmente de forma articulada, pré-concebida, mas da necessidade que o governo tinha de responder às exigências, pressões e demandas por parte dos setores econômicos e sociais. Isto posto,

A partir de então com maior ou menor ênfase, o Estado tem se utilizado do planejamento, e este tem refletido a regulação entre Estado, economia e sociedade. Assim, a idéia de planejamento no Brasil sempre esteve associada à intervenção estatal como forma de viabilizar a industrialização enquanto medida de desenvolvimento.

Para tanto, o modelo de Estado, o sistema de produção, a correlação de forças entre as classes sociais, concorreriam definindo as diretrizes, metas, objetivos e determinariam a execução do planejamento.

Se no período de 1930-45, as políticas econômicas do Governo Vargas contém a gênese do planejamento no Brasil, e no Governo de Kubitschek se implanta o Programa de Metas, o substancial é a compreensão de que:

É no período subseqüente (1963-65) que surge segundo este autor,

Ainda conforme Ianni, depois do golpe de Estado de 1964, os governos instalados de 1964-85 "adotaram diretrizes econômicas do mesmo gênero". Assim:

Goldenstein procurando resgatar a discussão de pontos "esquecidos" no atual debate brasileiro sobre a acumulação do Estado, propõe como um dos eixos a ser revisitado, a do padrão de financiamento do Estado brasileiro por que:

No continuum desta discussão sobre o padrão de financiamento do Estado brasileiro, a autora se detém no II PND – Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento – argumentando que:

Mais recentemente, com a retomada da democratização do País marcada principalmente pela primeira eleição para Presidente da República após vinte anos sem este exercício, vários planos econômicos tem se sucedido, articulando-se, por parte da política econômica, as possibilidades e limites de regulação do Estado, através de seu padrão de financiamento.

Mas trabalhando de uma forma mais ampla a problemática do padrão de financiamento do estado, qual seja, a do Welfare State dos grandes países industrializados e ressaltando que o autor define o Brasil como um Estado do bem-estar incompleto, truncado, todavia quando as categorias econômicas de análise tem a mesma definição na hegemonia capitalista, tais como déficit público, crise fiscal, inflação entre outras, Oliveira sinaliza:

Na intersecção entre Estado, economia e sociedade, o planejamento vai dar o caráter concreto por onde se legitima a regulação do padrão de financiamento, operacionalizando com seus instrumentos de ação o modelo de intervenção pretendido e seus desdobramentos nos vários campos da sociedade.

Nessa perspectiva, o planejamento global para toda a sociedade vai se estender por setores, dentre os quais a educação. Esta, seria entendida como um setor primordial para se alcançar e alavancar o desenvolvimento econômico necessário ao País.

Por isso, a educação na concepção dos planejamentos oficiais é considerada como fator de equalização social e de geradora de oportunidades para o mercado de trabalho e de consumo. A alavancagem para o desenvolvimento econômico de países subdesenvolvidos como o nosso entretanto, tem demonstrado que desenvolvimento econômico não é simultâneo ao desenvolvimento social.

Ilustrando a equação entre desenvolvimento econômico e desenvolvimento social, o Brasil na década de 90 apresenta os seguintes termos na tabela proposta por Minto e Muranaka (1995:60), comparando os países pelo PNB per capita, classificados como semelhante, muito maior e muito menor.

Como vemos, o Brasil é um país que constrói relações demasiadamente díspares. Embora tenha uma economia classificada pelos organismos internacionais como a oitava mais desenvolvida do mundo, é também o último em distribuição de renda ao lado de alta taxa de mortalidade infantil e de analfabetismo.

Com o esgotamento do modelo de padrão de financiamento do Estado calcado na tríade capital nacional, Estado e capital internacional, cujos planejamentos sintetizaram esta lógica, o Brasil adentra os anos 90 via seus governantes, dando ênfase aos estrangulamentos econômicos e sociais, tais como crise de governabilidade, inflação alta, déficit público, crise fiscal, equilíbrio da balança de pagamentos, geração de divisas, reforma constitucional, entre outros, em cuja esteira os planejamentos deveriam agora se readequar como se estes fossem os únicos responsáveis por metas não atingidas.

Assim sendo, para dar cabo dessa realidade um plano de estabilização monetária é alçado à substituição do planejamento e considerado pelo Governo e sua equipe econômica como uma forma mais elaborada de planejar os campos econômico e social para o conjunto dos brasileiros, quando o capital especulativo substitui o capital produtivo. Este tratamento coloca o Brasil em mais uma posição de destaque, o desemprego.

Diante disso soterram-se no início dos anos noventa, as orientações que perpassaram e consolidaram os planejamentos econômicos e seus desdobramentos setoriais em termos conceituais e instrumentais, pois estes entraram em desuso. Apela-se agora para uma mudança de eixo conceitual que sugere:

A versão do planejamento centralizado, globalizante, é substituída por uma abordagem descentralizada, de parcerias, portanto mais localizada, mais comunitária, isto no sentido de co-responsabilidade com os diversos atores – agora não mais somente a cargo de técnicos especializados - envolvidos na busca de caracterizar os cenários a serem tratados. Assim,

Em que pese a mudança de eixo conceitual ocorrido na concepção de planejamento, sua influência parece ainda não ter chegado à elaboração e execução do orçamento público, embora este seja sua peça fundamental de execução. Veremos adiante que no caso dos orçamentos públicos, suas possibilidades e limites estão muito mais demarcadas pela rigidez temporal da legislação como também pelos vícios oriundos da debilidade da fiscalização administrativa e social que historicamente o Brasil vem construindo.

Os procedimentos e normas orçamentários, assim como os balanços de contas de governo vigentes até então, estão regulamentados pela Lei 4.320/64 que adotou o modelo único orçamentário para os três níveis de governo, ou seja, os orçamentos padronizados.

Entre as alterações de normas que esta Lei sofreu estão as seguintes: Lei nº 4.489, de 24/11/64; DFE nº 1.347, de 21/05/70; Lei nº 6.397, de 10/12/79 e Decreto-Lei nº 1.939, de 21/05/82.

Em termos de padronização, este modelo teve corte pois,

Em 1993 nova modificação é introduzida pela Lei nº 8.666, cuja alteração fundamental é aprovar licitações somente se previstas no orçamento.

Os orçamentos são elaborados obedecendo princípios contidos em lei, mas, como ressalta Giacomoni (1996:65-6), antes de mais nada, esses princípios são categorias de análise historicamente construídas nas sociedades. No caso brasileiro conforme este autor, os princípios mais utilizados nas confecções do orçamento público são:

Princípio da unidade – que deveria reunir em um único total todas as receitas do Estado de um lado, e todas as despesas, de outro. Esta forma, considerada como tradicional, mais tarde é substituída pelo princípio da totalidade – que a despeito do conceito -, possibilitava a coexistência de múltiplos orçamentos, mas devendo ser consolidados para uma visão do conjunto geral das finanças públicas.

A bibliografia existente no Brasil sobre orçamentos, bem como suas análises, apontam que este foi um dos princípios mais desrespeitados em nosso País. Em conseqüência da ruptura do padrão de financiamento do Estado convertida em crise econômica-financeira que historicamente o vem dilapidando, este princípio foi desconsiderado inúmeras vezes como instrumento para arranjar e rearranjar as contas públicas.

O exemplo clásssico do não cumprimento deste princípio se dá quando os orçamentos do Estado brasileiro, na década de 70 até metade da de 80, são divididos em três, a saber: orçamento monetário, orçamento fiscal e o orçamento das estatais.

Giacomoni traz uma citação do ex-ministro Mário H. Simonsen que é sintomática:

Para Goldenstein todavia,

Aqui, a autora está se referindo a "conta de movimento" que segundo Oliveira,

Na análise de Guardia,

Em 1985, com o advento da Nova República, segundo Guardia, inicia-se o processo de reordenamento dos orçamentos, sendo normatizados pela Constituição Federal de 1988. Entramos novamente na fase dos orçamentos padronizados e unificados, tenta-se portanto, reestabelecer o princípio.

Um outro princípio usual nos orçamentos brasileiros é o da universalidade que garantiria:

a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização;

b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar;

c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de atendê-las.

Mas a estrutura montada no caso brasileiro das finanças públicas, impedia a observância desse princípio:

Princípio do Orçamento Bruto, onde deveria constar todas as parcelas de receitas e despesas sem qualquer dedução. Este princípio está na forma de complementaridade ao princípio da universalidade. Respeitado este princípio, as transferências intergovernamentais deveriam aparecer no orçamento da União enquanto estimativas do total das retenções, e na despesa o mesmo volume como transferências para as unidades subnacionais.

As transferências de recursos entre as unidades federativas segundo Barrera e Roarelli (1995) podem ser classificadas da seguinte forma: transferências tributárias ou constitucionais, as não-tributárias ou ‘negociadas’, decorrentes de dispositivos constitucionais, e as não-regulares oportunizadas pelos convênios.

Esta forma estrutural e conjuntural de repasse de recursos segundo os autores, tem acarretado problemas para o Estado brasileiro no que concerne ao pacto federativo por um lado, e as transparências das ações governamentais por outro.

As transferências de recursos e seus mecanismos de controle em última instância, revelam que concepção de pacto federativo está permeando as relações entre as unidades da federação.

Assim, um Federalismo cooperativo no Brasil envolveria principalmente descentralização de recursos, processo que iniciou-se com a Constituição Federal de 1988 mas que necessita de aprimoramento, pois desde então, a criação de fundos emergenciais vem sendo constituídos pela União como mecanismos de novas centralizações do bolo tributário.

Princípio da Anualidade ou Periodicidade – este princípio está na origem do imbricamento do papel do estado e o uso do planejamento, programas ou planos. No Brasil atualmente, pela Constituição Federal de 1988 o período estipulado será:

Princípio da Não-afetação das receitas – este, deveria ser obedecido para não comprometer o orçamento com vinculações de qualquer ordem às receitas. No Brasil entretanto, permanece a vinculação para a educação, causa de exaustivos debates contra e a favor e também de uma luta histórica dos segmentos sociais envolvidos com o setor para que a mesma seja garantida. Um constante que desobedece este princípio é novamente a problemática dos fundos pois, estes sempre se vinculam à percentuais da receita.

Princípio da Discriminação ou Especialização – é antes de tudo, um critério político, que deveria permitir ao Legislativo total conhecimento de causa no que concerne as classificações orçamentárias.

Princípio da exclusividade – de o orçamento ser uma peça exclusivamente da matéria de que trata, ou seja, matéria financeira, para que o mesmo não seja barganhado principalmente no período de tramitação no Legislativo como fator de equilíbrio entre forças políticas.

Princípio do Equilíbrio – como o próprio nome sugere, deveria tratar-se do equilíbrio entre receitas e despesas. Deve-se levar em consideração para a observância deste princípio, o nível de intervenção do Estado no financiamento público, pois à medida que a base de arrecadação é inflexível, previsível, as despesas, ao contrário, podem tornar-se, flexíveis, não previsíveis.

2. A normatização e a execução orçamentária e seus desdobramentos para o campo educacional.

As mudanças conceituais ocorridas em torno do planejamento central e seus desdobramentos setoriais, embora não traduzidos imediatamente nos orçamento públicos, tem trazido conseqüências importantes para o setor educacional no que tange a sua gestão e financiamento.

Assim, as reformas educacionais em curso nos anos noventa, se destacariam, segundo o Ministério da Educação e Desporto – MEC – pela:

Estas políticas tem se materializado na escola na segunda metade dos anos 90 – em se tratando do financiamento –, através de programas tais como Dinheiro na Escola e Plano de Desenvolvimento da Escola – PDE. Por serem programas cuja novidade é injetar recursos na escola para que elas o administrem, a operacionalização dos mesmos vem exigindo que a escola cada vez mais se qualifique para interferir no campo das finanças públicas, pois este até então, não fazia parte da sua realidade. Trata-se agora para a escola, de gerenciar em seu interior o dinheiro público – que embora seja uma parcela ínfima –, contudo, é ainda tutelada pelo Estado.

Em relação à gestão educacional as mudanças em curso propõem que esta deveria ser flexível, democrática, apoiada na comunidade local para buscar parcerias, recursos e inovar administrativamente. Ainda esta escola teria como objetivo formar o aluno crítico, criativo, cognitivo, capaz de operar estabelecendo relações as mais complexas possíveis.

Para Oliveira (1997:09), entretanto, é o momento em que o "Estado abdica da gestão em tendências privatizantes" e manifesta-se sob a forma de: "Transformação da escola em cooperativa, transformação da APM em organização de direito privado e estímulo para cada escola obter recursos diretamente."

Os programas citados, embora estejam caracterizados pelo fato de injetar recursos nas escolas, estas, entretanto, na linguagem do orçamento não se constituem em unidade orçamentária, daí o caráter esporádico que podem vir a ter tais recursos.

A educação enquanto setor consta como uma função programática do orçamento geral da esfera de governo que o estiver elaborando, cuja unidade orçamentária é a secretaria de educação envolvida, portanto, é a detentora da dotação orçamentária.

Nesse sentido vale ainda a preocupação de Melchior (1992:01), com a execução orçamentária e sua transparência em período inflacionário, pois se a alta inflação foi superada, a nebulosidade dos dados orçamentários ainda persistem. Para este autor,

De forma que a defesa da transparência dos dados é fundamental tanto para o exercício da cidadania que deve ser condição para o controle social das contas públicas, quanto para a pesquisa na área da educação.

2. Conclusões.

É sob a relação democrática entre os poderes constituídos do Estado e a sociedade que deveriam assentar-se os princípios para elaboração, execução e controle das finanças públicas.

Ocorre que a prática do Executivo tanto quanto a do Legislativo em quaisquer que sejam as esferas federativas de poder, historicamente tem revelado o compromisso de classe por eles representado, impondo uma correlação de forças que atende a grupos de interesse, lobbies, causas específicas e pontuais. Por isso, estes poderes, não tem colocado a maioria da população brasileira como a principal beneficiária de suas ações.

Dentre estas práticas nocivas para a democracia em se tratando do orçamento, cabe ressaltar que a sistemática de controle orçamentário por parte do Legislativo, tem sido obscurecida pela flexibilidade conferida ao Executivo na gestão do orçamento. Este tem poderes para ao longo da gestão, apresentar emendas, definir prioridades e estabelecer gastos que podem levar a uma completa inversão da Lei aprovada.

Nesse contexto, compromete-se o controle dos gastos públicos por parte do Legislativo, e ainda, abre-se as possibilidades de barganha entre este e o Executivo, pois no momento de aprovação dos créditos adicionais e suplementares, tanto um quanto o outro podem alegar prioridades de ordem a atender particularidades que não os interesses gerais da população, mas pontuais, em troca da aprovação. Ou seja, pode ser o momento de buscar recursos que inicialmente não estavam previstos para determinados custos, prevalecendo os regionalismos e localismos.

Gonçalves (1996), menciona que apesar de toda a regulamentação, normatização e controle dos gastos públicos previstos na legislação pertinente, existem brechas que permitem gastos políticos e pessoais.

O primeiro seria o Dispêndio Histórico, cuja prática das Secretarias de Fazenda e Planejamento tem sido o de alocar as despesas ano a ano no mesmo patamar. Caso a unidade orçamentária não use toda a verba disponível, o excesso será remanejado e para o próximo período sofrerá um redutor. Não se discute na situação porque não gastou-se toda a verba, pois trabalha-se com a cultura de que não gastar todo o dispêndio no período determinado, significa perder dinheiro na próxima alocação.

Um outro é a pulverização de recursos que consiste na manutenção de programas que, por falta de mecanismos eficazes de controle e avaliação, acabam perdurando no tempo sem nenhum critério para que haja sua extinção, expansão ou redimensionamento.

Gastos em atividades meios que, pela distância existente entre as "unidades de despesas" dos órgão centrais e a "atividade fim" como a escola, faz com que o Estado exerça despesas burocráticas com lentidão e dificuldade sem ter a noção da relação de gasto entre essas duas atividades.

ALVES, Edgard L. G & LIMA, Mozart de A. e. Crise e planejamento estratégico situacional. In: São Paulo em Perspectiva - Crise e Planejamento do Estado. São Paulo: Fundação SEADE, vol. 5, nº 4, out./dez. 1991.

GIACOMONI, James. Orçamento público. 6ª ed. São Paulo: Atlas, 1996.