Maria Clara Di Pierro

Pontifícia Universidade Católica de São Paul

Ação Educativa – assessoria, pesquisa e informação

Este texto apresenta parte dos resultados de um estudo mais amplo sobre a história das políticas públicas de educação básica de jovens e adultos no período 1985/1999. Nele, abordamos o financiamento do ensino, um dos temas recorrentes do debate público sobre a legislação e as políticas educacionais do período da redemocratização das relações sociais e das instituições políticas brasileiras.

Ao consagrar o direito ao ensino fundamental público e gratuito independentemente de idade, responsabilizando os poderes públicos por sua oferta universal, a Constituição de 1988 gerou expectativas de que a educação de jovens e adultos deixasse de ocupar lugar secundário na hierarquia de prioridades das políticas educacionais e passasse a receber investimentos crescentes. Mais de uma década depois, documentos de legislação e política educacional continuam a reivindicar a ampliação dos fundos públicos para o financiamento da educação básica de jovens e adultos (Cury, 2000; Marchezan, 1999).

Neste texto, enfrentamos as limitações da informação disponível sobre a evolução do financiamento da educação básica de jovens e adultos, com o objetivo de analisar as repercussões do reordenamento jurídico e das políticas educacionais sobre o gasto público das três esferas de governo com essa modalidade educativa.

Durante o período de redemocratização da sociedade brasileira, os gastos realizados pelas três esferas de governo com atividades educacionais tenderam ao crescimento. Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), a despesa pública com educação alcançou, em 1995, 12,8% dos gastos diretos não financeiros, 20,1% do gasto social total e 4,3% do Produto Interno Bruto (Fernandes et alii, 1998b).

Nesse período observou-se um crescimento da participação do componente social sobre o conjunto do gasto público, mas deve-se considerar que uma parcela importante desse incremento deveu-se aos encargos da previdência social. O crescimento das despesas com educação também contribuiu para o incremento do gasto social público, sobretudo em virtude da vinculação constitucional de percentuais mínimos a ela assegurados pela Emenda Calmon (aprovada em 1983 e regulamentada em 1985) e ampliados pela Constituição de 1988, bem como dos recursos da contribuição social do Salário Educação. Como o crescimento do PIB no período foi inferior ao incremento populacional, porém, a tendência à elevação da participação da despesa social sobre o conjunto da riqueza econômica não repercutiu positivamente no gasto social per capita.

Desde o fim do regime militar, o gasto público com educação vem se elevando continuamente em proporção ao PIB, embora sua participação relativa no conjunto do gasto social tenha declinado, em razão do crescimento de outras despesas, especialmente com os encargos financeiros da dívida pública e com a previdência social, concentradas na esfera federal (tabela 1).

Nesse período, a distribuição federativa do gasto público com educação obedeceu a um movimento de progressiva descentralização, primeiramente em direção aos estados e, nos anos 90, com uma acentuada inflexão em favor dos municípios (tabela 2). Essa tendência à descentralização do gasto social correspondeu inicialmente à redistribuição das receitas tributárias iniciada em 1983 e consolidada pela Constituição de 1988, movimento este interrompido no início dos anos 90 (Médici, 1995) e acentuado a partir de 1995 por força da reconcentração promovida pela criação do Fundo de Estabilização Fiscal, que permitiu à União absorver receitas das esferas subnacionais, inclusive aquelas vinculados constitucionalmente.

Em 1994, 1995 e 1996 - os três únicos anos para os quais o IPEA dispõe de dados sobre a distribuição intra-níveis do gasto educacional (tabelas 3, 4 e 5), o ensino fundamental de crianças e adolescentes foi aquele em que o setor público realizou a maior parcela do dispêndio com educação e cultura, secundado pelas despesas com manutenção e administração da educação. Em terceiro lugar na hierarquia do gasto público, aparece o ensino superior, cujo dispêndio total está fortemente concentrado em mãos da União, que nele realizou, respectivamente, 79,7%, 70,9% e 70,94% dos seus gastos em educação nos anos de 1994, 1995 e 1996.

Nesses mesmos anos, as três esferas de governo efetuaram pouco mais de 6% da despesa total em educação e cultura com o ensino médio. Surpreende o fato de que os estados - responsáveis legais pela manutenção e desenvolvimento do ensino médio - tenham com ele realizado apenas 6 a 7% de sua despesa total, ao passo que a União despendeu aproximadamente 8% e os municípios gastaram entre 4 e 5% dos recursos (embora legalmente sequer devessem fazê-lo enquanto não estiver universalizado o ensino fundamental). Observa-se que o ensino médio apresenta claros sinais de dificuldades de financiamento, pois em 1995 já concentrava 10,4% do alunado do sistemas educacional público e, ao final da década de 90, registrava a maior taxa de crescimento da matrícula.

Os municípios responderam pela quase totalidade dos gastos efetuados no triênio na educação de crianças de 0 a 6 anos. A educação infantil configura-se, assim, como aquele nível educacional cuja responsabilidade pela oferta pública está mais claramente delimitada a uma única esfera de governo.

A assistência aos educandos foi a única categoria de gasto em que as três esferas de governo participaram com maior equilíbrio, respondendo cada uma delas por aproximadamente um terço das despesas efetuadas, embora observe-se uma tendência à descentralização dos encargos da União em direção aos municípios.

A pesquisa, a educação dos portadores de necessidades especiais e aquela de jovens e adultos foram as áreas em que o gasto público foi o mais modesto e, nos três casos, foram os estados que responderam pela maior parte das despesas realizadas.

No caso do ensino supletivo fundamental e médio, o gasto consolidado das três esferas de governo representou, respectivamente em 1994, 1995 e 1996, 0,31%, 0,33% e 0,51% do gasto total com educação e cultura, o menor percentual atribuído a todos os níveis e modalidades de ensino.

Os estados foram as instâncias governamentais que arcaram com a maior parte do gasto público com a educação de jovens e adultos, em índices próximos a 70%, bem superiores a sua contribuição ao conjunto do orçamento de educação e cultura, porém proporcional à sua participação na matrícula pública no ensino fundamental de jovens e adultos que, em 1995, era de 73%. Para fazê-lo, os estados utilizaram predominantemente recursos próprios, pois as transferências negociadas do Governo Federal variaram no triênio entre 8% e 13% do gasto estadual com o ensino supletivo.

A participação dos municípios no gasto com a educação de jovens e adultos deu sinais de crescimento no triênio, acompanhando a tendência geral de sua contribuição para o orçamento educacional total, e mantendo proporcionalidade com sua participação na matrícula pública no ensino fundamental de jovens e adultos que, em 1995, correspondia a 26,8% do total. Os municípios também arcavam com as despesas do ensino supletivo predominantemente com recursos próprios, de vez que as transferências negociadas com os governos Federal e estaduais tenderam ao declínio no período, oscilando de 13,4% dos gastos municipais com essa modalidade educativa realizados em 1994, para 3% em 1996.

Já a União, colaborou na execução da despesa com a educação de jovens e adultos com recursos crescentes porém modestos, muito inferiores à sua participação global na execução do orçamento em atividades de educação e cultura.

Um indicador útil para apreciar a prioridade conferida pelas políticas educacionais é calcular qual foi a média de gasto realizado por aluno ao ano em cada nível e modalidade de ensino. Empregando metodologia inspirada por aquela adotada pelo IPEA (Abrahão & Fernandes, 1999), porém bastante simplificada, verificamos que o gasto médio por aluno ao ano na educação de jovens e adultos em 1995 foi onze vezes menor que a média do gasto realizado com todos os níveis e modalidades de ensino (tabela 4). Ainda que deixemos de lado comparações com o gasto médio por aluno do ensino superior (que implica custos diferenciados com hospitais-escola, laboratórios, atividades de pesquisa e extensão, etc.), a despesa média realizada por aluno do ensino supletivo ao ano foi nove vezes menor que aquela realizada com a média dos alunos do ensino fundamental ou médio. Mesmo que esse seja apenas um dado aproximativo (pois uma análise mais rigorosa implicaria ponderar gastos com instalações físicas, geralmente atribuídos ao ensino fundamental e médio regular, mesmo quando essas instalações são utilizadas pelos estudantes do ensino supletivo), fica confirmado que, considerado o contingente de estudantes matriculados, o reduzido gasto público realizado na educação de jovens e adultos é desproporcionalmente menor que aquele realizado com o ensino de crianças e adolescentes.

O reduzido montante do gasto público atribuído à educação de jovens e adultos pelas três esferas de governo não é um fenômeno do final dos anos 90. Embora a escassez de dados não permita configurar séries históricas metodologicamente coerentes e comparáveis entre si, as estatísticas que conseguimos reunir - fragmentárias, provenientes de fontes diferentes e organizadas por critérios diversos -, demonstram tratar-se de fenômeno antigo.

Há longa data que as ações de educação básica de jovens e adultos vêm recebendo recursos ínfimos do orçamento da União. Na primeira metade da década de 80, os percentuais atribuídos pela esfera federal aos programas de ensino supletivo representavam menos de 0,5% do total dedicado à função educação e cultura (tabela 7). Cabe assinalar que, nessa ocasião, o MOBRAL contava com fonte própria de recursos, advinda de incentivo fiscal.

Os dados reunidos por Amaral Sobrinho (1992) sobre o período 1986/1990 revelam que, enquanto o orçamento total do MEC obedeceu um comportamento irregular (o gasto total cresceu entre 1986 e 1988 e declinou nos dois anos seguintes, possivelmente em virtude da redistribuição tributária promovida pela nova Constituição), os dispêndios com o ensino fundamental e com os cursos de suplência diminuíram continuamente em valores absolutos e relativos (tabela 8).

Gomes (1994) compôs uma série de seis anos (1988/1993) em que o gasto federal com o ensino supletivo oscilou entre 0,1% e 0,7% das despesas com a Função Educação e Cultura (tabela 9).

Analisando-se a execução do orçamento fiscal da União para os anos 1994 a 1998, verifica-se que os patamares de aplicação no ensino de jovens e adultos permanecem em níveis inferiores a 0,3% da despesa total com educação e cultura (tabela 10). Analisando-se o comportamento ano a ano no quinquênio, observa-se um triplo movimento: os recursos federais gastos com educação de jovens e adultos declinam de 1994 para 1995; sofrem ligeira recuperação em 1996 e 1997, crescendo em números absolutos e relativos; voltam a declinar bruscamente em 1998, alcançando o percentual mais baixo de todo o período.

As esferas subnacionais de governo são as principais mantenedoras de programas de educação de jovens e adultos, utilizando para tanto de recursos próprios e provenientes de transferências negociadas do governo federal, mediante aprovação de projetos consoantes à sistemática de financiamento e assinatura de convênios com o FNDE.

Diversos autores (Pacheco F^o, 1996; Plank & Verhine, 1993) assinalam que a eficácia redistributiva das transferências negociadas da União é condicionada pela sistemática de convênios adotada pelo FNDE, que nem sempre assegura a prevalência de critérios de eqüidade e qualidade, estando sujeita à variação da capacidade de negociação dos governos subnacionais, ingerências políticas de cunho partidário ou clientelista, e à capacidade técnica ou administrativa dos municípios para elaborar e desenvolver os projetos, cuja execução é precariamente acompanhada e fiscalizada. Além disso, o conveniamento sob critérios estabelecidos unilateralmente reforça a capacidade indutora da União sobre as políticas educacionais dos governos subnacionais, de modo que a desconcentração dos serviços é concomitante à concentração do poder decisório sobre a alocação dos recursos.

A análise da evolução dos recursos transferidos mediante negociação na segunda metade da década de 90 pelo governo federal às instâncias subnacionais de governo e organizações sociais para atividades de educação de jovens e adultos (tabela 11) demonstra que, embora o orçamento atribuído pelo Congresso ao MEC para as transferências negociadas tenha obedecido uma tendência de crescimento, a execução orçamentária manteve-se muito baixa, oscilando entre 56% e 74% dos valores orçados. Ainda que se considere que 1998 foi um ano atípico, há evidências de que o instrumento empregado para as transferências - o conveniamento de projetos - tem reduzida eficiência, pois na média dos quatro anos para os quais dispomos de dados, o índice de execução orçamentária foi de apenas 65%.

Nas prestações de contas à Comissão Nacional de Educação de Jovens e Adultos (CNEJA) as autoridades do MEC insistiam em atribuir esse padrão de execução orçamentária à demanda insuficiente por parte dos governos subnacionais. A considerar pelos dados de solicitação de recursos ao FNDE, não se pode atribuir os baixos índices da execução orçamentária à escassez de demanda, posto que nos anos de 1995 a 1997 os valores solicitados suplantaram em muito os valores orçados e efetivamente conveniados (tabela 12). Assim, parece plausível a hipótese de que os baixos índices de execução orçamentária resultem da vigência de mecanismos de represamento de despesa operacionalizados pela instância federal, ainda que devam ser consideradas outras variáveis intervenientes, como a inadimplência de alguns estados e municípios (o que impede legalmente o acesso a fundos federais) ou a pertinência e adequação dos projetos às normas técnicas do FNDE.

O perfil da distribuição dos recursos federais entre os órgãos executores mudou ao longo dos últimos quatro anos para os quais se dispõe de dados (tabela 13). Entre 1995 e 1997, o número de órgãos beneficiados por transferências federais tendeu ao crescimento, voltando a declinar em 1998. O melhor desempenho no quadriênio ocorreu em 1997, quando tanto o valor conveniado quanto o número de órgãos beneficiados foi mais elevado, e a distribuição dos recursos obedeceu alguma proporcionalidade em relação às matrículas, aproximando-se dos critérios recomendados pela CNEJA.

Os estados e o Distrito Federal captaram a maior parcela das transferências federais em todos os anos considerados (o que é coerente com sua participação majoritária na oferta de vagas de ensino supletivo), e o valor médio dos convênios tendeu a um crescimento moderado, mesmo no ano de 1997, em que a totalidade das unidades federadas puderam ter acesso aos recursos do FNDE.

Neste período, houve acentuado incremento do número de municípios beneficiados por convênios, mas o valor médio dos convênios tendeu ao declínio. Enquanto em 1995 e 1996 os municípios captaram respectivamente 13,7% e 15,4% dos recursos conveniados, em 1997 esse percentual chegou a 36,1%, recuando no ano seguinte para o patamar anterior, desproporcionalmente menor à constribuição municipal para as matrículas do ensino supletivo, que em 1998 já alcançavam 30% do total. Há evidências, portanto, de que o crescimento da participação dos municípios na oferta da educação de jovens e adultos vem repercutindo pouco na elevação das transferências negociadas da União para essa esfera de governo e que, como os recursos totais atribuídos à educação de jovens e adultos não acompanha o ritmo de crescimento da demanda, os repasses federais às municipalidades tendem à dispersão.

O contingente de organismos não governamentais beneficiados por convênios também tendeu ao crescimento, porém manteve-se em número muito reduzido. O valor médio dos convênios, que no início do período era o mais elevado de todos os órgãos, tendeu ao declínio, mas manteve-se bem superior àquele atribuído aos municípios. Ambos os fenômenos provavelmente estão relacionados à exigência do FNDE de credenciamento junto ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), requisito cumprido apenas por um reduzido número de organizações sociais de maior porte e âmbito nacional de atuação.

Se considerarmos a distribuição dos convênios pelas unidades federadas (tabela 14), veremos que o Distrito Federal é o receptor dos maiores montantes em todos os anos considerados, mas é provável que esse resultado seja artificial, pois aí podem estar indevidamente computados recursos transferidos a organizações sociais sediadas na Capital Federal (como é o caso do MEB, da CMB, da ANCA ou da CNBB) que, entretanto, destinam-se a atividades descentralizadas nos estados. As demais unidades federadas que lideraram a captação de recursos federais para programas de educação de jovens e adultos foram São Paulo, Rio Grande do Sul, Bahia, Ceará e Pernambuco. Exceção feita ao Rio Grande do Sul, todos os demais encontram-se no grupo dos dez estados com maior contingente de jovens e adultos analfabetos do país. A presença do estado sulino com os melhores índices de escolaridade do país no rol dos cinco maiores beneficiários dos convênios demonstra que as transferências negociadas do governo federal não seguem exclusivamente os critérios de eqüidade e compensação das desigualdades sócio-espaciais.

Na transição do regime militar à democracia, e ainda antes da vigência da Emenda Calmon, o patamar de gastos realizados com o ensino supletivo pelos estados situava-se entre 0,5% e 0,8% das despesas por eles realizadas na função educação e cultura (tabela 15). A promulgação da Constituição não implicou melhor posicionamento do gasto dos estados no ensino supletivo, que chegou mesmo a declinar, ao mesmo tempo em que crescia a despesa no ensino fundamental regular (tabela 16). Analisadas outras fontes, confirma-se que a entrada em vigor da Emenda Calmon e da Constituição de 1988 não elevou os patamares de despesa e, ao contrário, os percentuais do gasto estadual com o programa de ensino supletivo caíram a níveis iguais ou inferiores a 0,5%, ao mesmo tempo em que cresciam as despesas com o ensino superior e a administração (tabela 17).

Os dados disponíveis para análise da distribuição do gasto com a educação de jovens e adultos pelas unidades da Federação para os anos de 1994 e 1995 (tabelas 18 e 19) são pouco confiáveis, pois vários estados em que registram-se matrículas no ensino supletivo declaram gasto zero, o que faz supor que essas despesas não foram discriminadas na respectiva atividade fim, estando provavelmente englobadas nos gastos com administração e manutenção do ensino. As únicas indicações que se pode extrair dessas tabelas é que o gasto público em educação de jovens e adultos para os anos de 1994 e 1995 está, provavelmente, subestimado, e que aqueles estados que cujos percentuais de gasto se destacam do conjunto nacional no biênio (Piauí, Paraíba, Bahia, São Paulo, Paraná, Rio Grande do Sul e Distrito Federal) possuem, provavelmente, serviços melhor organizados que os demais, o que lhes facultou um registro mais adequado das despesas realizadas.

Já nas planilhas oferecidas pelo IPEA para 1996 (tabela 20), todas as Unidades da Federação declaram gastos, sendo possível proceder alguma análise e interpretação. Nesse ano, os oito Estados que realizaram os maiores gastos com a educação de jovens e adultos foram o Rio Grande do Sul, São Paulo, Paraná, Piauí, Bahia, Paraíba, Minas Gerais e Pernambuco. Desse conjunto, cabe destacar o esforço educacional empreendido pelos dois Estados meridionais - Rio Grande do Sul e Paraná - no desenvolvimento do ensino de jovens e adultos: eles responderam, respectivamente, por 25% e 14% da despesa pública realizada, colocando a Região Sul na liderança do país; em ambos os casos, esse esforço é realizado principalmente pelos governos estaduais. Já em São Paulo, o segundo colocado, por ter realizado 17,5% do gasto nacional com o ensino de jovens e adultos, o esforço educacional deveu-se predominantemente aos municípios, que responderam por mais de 90% da despesa efetuada no Estado. Na Região Nordeste, os governos estaduais do Piauí, Paraíba e Bahia destacam-se por realizar um gasto com o ensino supletivo relativamente expressivo; já em Pernambuco, são os municípios os agentes que mais investem na educação de jovens e adultos, respondendo por mais de 75% do gasto realizado no Estado.

Os dados sobre a despesa educacional dos municípios são escassos. Aqueles reunidos por Gomes para os anos de 1988 e 1989 sobre os gastos com a educação de jovens e adultos sugerem que a esfera local de governo foi a mais sensível ao novo texto constitucional, ampliando suas despesas imediatamente após 1988 (tabela 21). Considerada uma série histórica mais longa e dados apurados com maior rigor metodológico, entretanto, verifica-se que a variação positiva captada por Gomes foi incidental (tabela 22). Observa-se que a despesa municipal realizada com o ensino supletivo e a educação de jovens e adultos, assim como as demais esferas de governo, situa-se ao longo dos últimos vinte anos em patamares inferiores a 1% do gasto educacional. Contrariamente às expectativas, esse desempenho não foi impactado positivamente pela vigência da Emenda Calmon, da Constituição de 1988 ou pela extinção da Fundação Educar. Ao contrário, depois desses eventos, o percentual do gasto municipal em educação atribuído ao ensino de jovens e adultos declinou para 0,3%, mesmo na década de 90, quando as matrículas municipais tiveram substanciais acréscimos (tabela 23).

Desde 1995 está em curso no Brasil uma reforma educacional cujos objetivos são racionalizar o gasto público e redistribuí-lo entre os níveis de ensino, de modo a aumentar a eficiência interna do sistema, ampliando a cobertura, melhorando o fluxo escolar e elevando os níveis de aprendizagem dos alunos. As principais diretrizes da reforma são a desconcentração do financiamento e das competências de gestão relativas ao ensino básico em favor dos estados e municípios, e sua focalização no ensino fundamental de crianças e adolescentes. Ao operacionalizar essas diretrizes sob a condição de contenção do gasto público (de modo a cooperar com o modelo de ajuste estrutural e a política de estabilização econômica), o governo federal vem reduzindo a prioridade a ser conferida à universalização e melhoria da qualidade do ensino fundamental de crianças e adolescentes em quase exclusividade para a faixa etária de 7 a 14 anos. Os jovens e adultos analfabetos ou pouco escolarizados escapam, assim, às prioridades da política educacional.

O instrumento criado para atender os objetivos de descentralização dos encargos financeiros com a educação e sua focalização no ensino obrigatório foi a Emenda Constitucional 14/96, que criou o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF), um mecanismo engenhoso pelo qual a maior parte dos recursos públicos vinculados à educação são reunidos em cada unidade federada em um fundo contábil e redistribuídos entre as instâncias estadual e municipal proporcionalmente às matrículas registradas no ensino fundamental nas respectivas redes de ensino. O governo federal deveria cumprir a função supletiva e redistributiva complementando os Fundos daqueles Estados cuja arrecadação não assegurar o valor mínimo por aluno ao ano, fixado em decreto presidencial anualmente com base na previsão da receita e das matrículas. A lei obriga que estados e municípios implementem planos de carreira para o magistério, apliquem pelo menos 60% dos recursos do Fundo na remuneração e formação dos docentes em efetivo exercício e instituam conselhos de controle e acompanhamento nos quais têm assento autoridades educacionais, representantes das famílias e dos professores.

A operacionalização do FUNDEF exigia regulamentação adicional, consubstanciada na Lei 9424/96, aprovada por unanimidade dos congressistas graças a acordo entre os partidos que resultou de intensas negociações com sindicatos docentes, prefeitos e governadores. Dentre o tópicos negociados, constaram o adiamento da implantação do FUNDEF para 1998 e a inclusão das matrículas no ensino presencial de jovens e adultos para efeito dos cômputos do Fundo. Esse acordo foi rompido pelo Presidente da República, cujo veto impediu o cômputo das matrículas do ensino fundamental de jovens e adultos, o que tende a restringir a ação pública no desenvolvimento dessa modalidade educativa.

Malgrado as limitações do financiamento público analisadas nos tópicos anteriores, as matrículas na educação básica de jovens e adultos mantiveram-se em crescimento durante todo o período 1988/1995 a uma taxa média de aproximadamente 18% ao ano. Esse ritmo desacelerou-se acentuadamente na segunda metade dos anos 90, estagnando-se em 1998 (tabela 24). O impacto dessa desaceleração recaiu principalmente sobre o ensino fundamental, cujas matrículas permaneceram estagnadas em um patamar pouco superior a 2,2 milhões durante a segunda metade dos anos 90.

Parte dos gestores de políticas educacionais atribui esse comportamento das matrículas à entrada em vigor do FUNDEF. Há duas hipóteses explicativas dessa relação, que requerem a observação de séries históricas mais longas e análises mais aprofundadas para serem negadas ou confirmadas. Uma primeira hipótese, presente nas manifestações do CONSED e da UNDIME, é de que a exclusão das matrículas do ensino fundamental de jovens e adultos dos cômputos do FUNDEF tenha desestimulado o atendimento e limitado a capacidade de financiamento do ensino de jovens e adultos pelos estados e municípios. Outra hipótese, sustentada por autoridades federais e confirmada por algumas evidências, é de que muitos sistemas de ensino municipais e estaduais, apoiados na flexibilidade concedida pela nova LDB, passaram a caracterizar os programas de ensino fundamental de jovens e adultos como programas de aceleração de estudos em nível fundamental para estudantes defasados na relação idade-série, computados nas estatísticas como matrículas do ensino regular, o que permite aos sistemas de ensino incluí-los nos cômputos do FUNDEF. As duas hipóteses não são mutuamente excludentes, sendo provável que ambos os processos estejam em curso.

A ausência de dados recentes sobre o gasto consolidado das três esferas de governo com a educação impede uma adequada aferição da primeira hipótese. Estudo realizado em uma pequena amostra de municípios paulistas revelou que o FUNDEF teve repercussão negativa sobre a educação infantil, implicando na redução da oferta de creche e pré escola, mas não teve impacto equivalente no ensino de jovens e adultos, que prosseguiu em crescimento (Bassi & Gil, 2000). É possível que essa diferença de comportamento esteja relacionada ao custo-aluno, pois o gasto por aluno na educação infantil é bem superior àquele da educação de jovens e adultos. A confirmação dessa hipótese, entretanto, requer estudos adicionais.

Explorando a hipótese de mudança de critério de registro das matrículas do ensino fundamental de jovens e adultos, comparamos os casos dos estados que lideram o alunado inscrito em classes de aceleração (tabela 25). Frente a essa comparação, parece bastante provável que a brusca e acentuada redução das matrículas observada nas redes estaduais e municipais de ensino de Minas Gerais e da Bahia deva-se à mudança de critério de classificação dos cursos de suplência para aceleração de estudos, pois estes estados lideram as matrículas em classes de aceleração do ensino regular. No Paraná, a implantação do programa de aceleração de fluxo no ensino regular não repercutiu sobre o ensino de jovens e adultos, cujas matrículas estaduais prosseguiram crescendo entre 1995 e 1998. No Ceará, o crescimento da matrícula pública no ensino fundamental de jovens e adultos deveu-se às redes municipais de ensino; como a redução das matrículas da rede estadual é pouco significativa, não há porque supor que tenha havido uma reclassificação dos alunos nas classes de aceleração; o mais provável, neste caso, é que o resultado observado seja resultado do processo de municipalização.

As informações que analisamos autorizam concluir que, ao longo dos últimos quinze anos, o financiamento público da educação de jovens e adultos manteve-se contido em patamares irrisórios, sempre inferiores a 1% da despesa total com educação e cultura realizada pelas três esferas de governo. Esse resultado não se deve exclusivamente ao fato de que o contingente de estudantes matriculados nas redes públicas de ensino supletivo seja reduzido, de vez que em 1997 as matrículas nesta modalidade de ensino representavam 5,85% do ensino básico público no seu conjunto. Os cálculos aproximados do gasto público médio por aluno ao ano demonstram que o investimento realizado na educação de jovens e adultos é aproximadamente nove vezes menor que aquele realizado no ensino básico regular.

Observado o comportamento do financiamento por cada um dos níveis de governo e o gasto consolidado do setor público ano a ano, não pudemos verificar nenhum impacto positivo decorrente da entrada em vigor da Emenda Calmon, da Constituição de 1988, da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação, da extinção dos órgãos federais responsáveis (MOBRAL e Fundação Educar) ou de quaisquer dos programas ou planos educacionais elaborados no período (Programa Educação Para Todos, Plano Nacional de Alfabetização e Cidadania, Plano Decenal de Educação, Plano Nacional de Educação). Assim, podemos afirmar que a vigência de novos instrumentos jurídicos e políticos elaborados no processo de redemocratização das instituições brasileiras não afetou a posição relativa da educação de jovens e adultos no gasto educacional; assim como a educação dos portadores de necessidades especiais, a educação básica de jovens e adultos permaneceu como área não prioritária de investimento público.

Resta ainda por esclarecer o impacto da implementação do FUNDEF a partir de 1998 sobre o financiamento público do ensino básico de jovens e adultos. As informações disponíveis até o presente momento oferecem indícios de que o veto presidencial à inclusão das matrículas no ensino fundamental de jovens e adultos nos cômputos do Fundo têm relação com a redução do atendimento observada nas estatísticas do Censo Escolar, mas não permitem aclarar a natureza exata desse vínculo.

Observada a relação entre a distribuição da matrícula e da despesa realizada com educação de jovens e adultos entre 1994 e 1996, constatou-se um padrão consistente pelo qual os estados respondiam por aproximadamente 70% da matrícula pública e arcavam com proporção equivalente da despesa, enquanto os municípios respondiam por aproximadamente ¼ do gasto público, embora suas matrículas viessem crescendo e aproximando-se dos 30%. As fontes próprias (aí incluídas as transferências obrigatórias) representavam mais de 95% dos recursos aplicados na educação de jovens e adultos pelas esferas subnacionais, sendo pouco significativa a contribuição da União no financiamento da educação de jovens e adultos.

É provável que os reduzidos montantes atribuídos pela esfera federal de governo à educação de jovens e adultos nos últimos quinze anos restrinja a capacidade indutora que a União deteve neste campo educativo em períodos anteriores (Beisiegel, 1997; Haddad, 1991; Vargas, 1984). Além disso, o mecanismo utilizado pelo governo federal para cumprir sua função supletiva e redistributiva no financiamento da educação de jovens e adultos - as transferências negociadas aos estados e municípios mediadas pelo FNDE - mostra-se pouco eficiente e eficaz: a distribuição dos recursos pelas unidades federadas não obedece rigorosamente os critérios de eqüidade e compensação das desigualdades sócio-espaciais e, mesmo quando a demanda excede em até 200% a disponibilidade orçamentária, os percentuais médios de execução situam-se em apenas 65% dos valores orçados, indicando a incidência de mecanismos de represamento do gasto público federal.

Recordando as palavras de Castro (1999) citadas no início do texto, só podemos concluir que a escassez dos recursos públicos atribuídos às políticas de educação de jovens e adultos representa um limite objetivo e, por vezes, um obstáculo intransponível ao atendimento das demandas educacionais dessa parcela da população, delineando um território de conflito e mobilização de atores em torno de uma dimensão ainda não realizada da democratização do Estado brasileiro.

Tabela 1

Brasil: Participação da despesa com educação sobre o gasto social público - 1980/1995

Tabela 2

Brasil: Participação das esferas administrativas no gasto educacional - 1980/1995

Tabela 6

Brasil: Gasto público médio por aluno nos níveis e modalidades de ensino - 1995

Tabela 3

Brasil: Gasto Público Consolidado com Educação e Cultura por Categoria - 1994

Tabela 4

Brasil: Gasto Público Consolidado com Educação e Cultura por Categoria - 1995

Tabela 7

Brasil: Despesa da União na função Educação e Cultura e no Ensino Supletivo - 1982/1985

Tabela 8

Brasil: Despesa realizada pelo Ministério da Educação - 1986/1990

Tabela 9

Brasil: Despesa da União na função Educação e Cultura por Sub-Programas - 1988/93 (%)

Tabela 10

Brasil: Participação no Orçamento Fiscal da Despesa Executada pelo Governo Federal na Função Educação e Cultura e no Programa de Ensino Supletivo (045) - 1994/1997

Tabela 11

Brasil: Evolução das transferências federais para educação de jovens e adultos, 1995/1998

Tabela 12 - Brasil: Evolução da demanda e conveniamento de recursos federais para educação de jovens e adultos por órgão executor 1995/1997

Tabela 13

Brasil: Recursos federais conveniados e número de projetos de Educação de Jovens e Adultos por órgão executor - 1995/1998

Tabela 15

Brasil: Despesa dos Estados em Educação e Cultura e no Ensino Supletivo 1984/1985

Tabela 16

Brasil: Despesa dos estados na função Educação e Cultura por sub-programas - 1988/1993

Tabela 17

Brasil: Gastos realizados pelos Estados com educação por sub-programas 1980/1995 (%)

Tabela 14

Brasil: Distribuição dos convênios e recursos para educação de jovens e adultos transferidos pelo governo federal às UFs - 1995/1998

Tabela 18

Brasil: Gasto público consolidado com Educação de Jovens e Adultos por UF - 1994