Vera Maria Vidal Peroni

Universidade Federal do Mato Grosso do Sul

O objetivo desta pesquisa foi o de verificarmos o modo como estão se materializando, na política educacional, as redefinições do papel do Estado nestes anos 90, tendo como pressuposto o fato de que a política educacional não é, simplesmente, determinada pelas mudanças que estão ocorrendo na redefinição do papel do Estado, mas é parte constitutiva dessas mudanças.

Pesquisamos as características peculiares a este período histórico, já que inúmeras têm sido as transformações na produção da vida material objetiva e subjetiva nesta fase particular do capitalismo, em função das mudanças que estão ocorrendo na esfera da produção, do mercado e do Estado. Esses são processos distintos, mas que fazem parte de um mesmo movimento histórico, em que o capitalismo na tentativa de superar sua crise, estabeleceu como estratégias principais o neoliberalismo, a globalização e a reestruturação produtiva.

O conceito de Estado que trabalhamos nesta pesquisa é o Estado histórico, concreto, de classe, e, nesse sentido, Estado máximo para o capital, já que, no processo de correlação de forças em curso, é o capital que detém a hegemonia.

No período pós-guerra, o Estado capitalista assumiu novas obrigações pois a produção em massa (fordismo) requeria investimentos em capital fixo e condições de demanda relativamente estáveis para ser lucrativa. O Estado tinha o papel de controlar os ciclos econômicos combinando políticas fiscais e monetárias. As políticas eram direcionadas para o investimento público, principalmente para os setores vinculados ao crescimento da produção e o consumo de massa, que tinham também o objetivo de garantir o pleno emprego. O salário social, era complementado pelos governos através da seguridade social, assistência médica, educação, habitação. O Estado acabava exercendo também o papel de regular direta ou indiretamente os acordos salariais e os direitos dos trabalhadores na produção.

Mas, o Estado não foi mais capaz de conter as contradições inerentes ao capitalismo e a crise começa a se aprofundar no período-1965-1973. A rigidez dos compromissos do Estado eram fundamentais para garantir a legitimidade, ao mesmo tempo, esta rigidez na produção restringia a expansão na base fiscal para gastos públicos. A única resposta flexível era a política monetária, através da emissão de moeda, o que intensificou a onda inflacionária.

Foi neste contexto que as corporações se obrigaram a intensificar a competição, através de novas formas de racionalização da produção, reestruturação e intensificação do controle de trabalho (para isso era necessário cooptar os sindicatos), assim como a aceleração do tempo de giro do capital e as fusões.

A acumulação flexível é caracterizada, conforme Harvey (1989), por setores da produção inteiramente renovados, por diferentes maneiras de fornecimento de serviços financeiros, novos mercados e, sobretudo, por taxas altamente intensificadas de inovações comercial, tecnológica e de organização, além de um movimento chamado, pelo autor, de compressão espaço/tempo, sendo marcada, portanto, por um confronto com a rigidez do fordismo. Nesse sentido, Chesnais (1997) aponta que as políticas de liberalização, desregulamentação e privatização que os Estados capitalistas adotaram a partir de 1978 ampliaram a liberdade de o capital mover-se e desdobrar-se à vontade internacionalmente.

Esta mobilidade e flexibilidade, têm conseqüências diretas sobre os trabalhadores, pois, com o crescimento do desemprego estrutural, os empregadores exercem maior pressão sobre a força de trabalho, impondo regimes e contratos de trabalhos mais flexíveis. Além do desemprego estrutural, há uma redução no emprego regular e um aumento do trabalho em tempo parcial, temporário, assim como do subcontrato.

Partimos, portanto, da tese de que o capitalismo vive uma crise estrutural, e, por isso, as contradições estão mais acirradas. Neste contexto, verificamos que a ofensiva neoliberal, que se caracteriza, justamente, como uma estratégia para superação desta crise, utiliza-se, em larga escala, de uma ideologia para construir a ambiência cultural necessária a este período particular do capitalismo, camuflado de pós-capitalismo.

Da mesma forma que o fordismo dependia de um sistema geral de regulamentação por parte do Estado, chegando a ser visto menos como um mero sistema de produção em massa do que como um modo de vida total, também este momento histórico, com suas especificidades no âmbito do modo de produção, necessita de uma ideologia para que tais particularidades sejam aceitas e incorporadas, e o neoliberalismo é a ideologia própria desta fase do capitalismo.

A lógica do pensamento neoliberal está na tensão entre a liberdade individual e a democracia. Para Hayek (1984), a maximização da liberdade está em se proteger o sistema de mercado, necessário e suficiente para a existência da liberdade individual. Assim, o mercado deve ser protegido contra o Estado e, também, da tirania das maiorias.

Para a teoria política neoliberal, o cidadão, através do voto, decide sobre bens que não são seus, gerando conflitos com os proprietários, pois este sistema consiste-se em uma forma de distribuição de renda. Hayek (1984) denuncia que a democracia faz um verdadeiro saque à propriedade alheia. Portanto, como, em muitos casos, não se pode suprimir, totalmente, a democracia (voto, partidos), o esforço dá-se no sentido de esvaziar seu poder.

Para Buchanan, Mccormick, Tollison (1984) a democracia e as regulações sobre o Estado são prejudiciais ao livre andamento do mercado, por isso, é preciso estabelecerem-se limites constitucionais contra as instituições democráticas vigentes, eliminando o voto, eliminando-se o voto, ou restringindo-se o seu impacto através da privatização e desregulamentação (Buchanan, 1982, p.171).

Contudo, é importante frisarmos que o Estado mínimo proposto é mínimo apenas para as políticas sociais, pois, na realidade, o Estado é máximo para o capital, porque além de ser chamado a regular as atividades do capital corporativo, no interesse da nação, tem, ainda, de criar um "bom clima de negócios", para atrair o capital financeiro transnacional e conter (por meios distintos dos controles de câmbio) a fuga de capital para "pastagens" mais verdes e lucrativas (Harvey, 1989, p.160).

Outra característica marcante deste período de acumulação é a autonomia do sistema bancário e financeiro, acentuando o que Harvey (1989) chama de dinheiro sem Estado.

O mercado financeiro internacional "se expandiu de 50 bilhões de dólares em 1973 para quase 2 trilhões em 1987". Esse processo modifica o equilíbrio de forças do capitalismo global, posto que os novos sistemas financeiros implementados a partir de 1972 deram muito mais "autonomia ao sistema bancário e financeiro em comparação com o financiamento corporativo, estatal e pessoal"(Harvey, 1989).

Chesnais (1997) adverte que é na produção que a riqueza é criada, mas é a esfera financeira que comanda, cada vez mais, a divisão e a destinação social dessa riqueza.O autor, observa, ainda, que a dinâmica específica das finanças se dá sob dois mecanismos: o a formação de capital fictício através da inflação dos valores ativos e o das transferências de riqueza efetiva para a esfera financeira, através, principalmente, do serviço da dívida pública. Portanto, "é altamente contraditório afirmar que o Estado é neutro quando se constata que ¾ do aumento da concentração de riqueza se devem às mudanças das leis fiscais" (Chesnais, 1997).

É importante destacarmos, ainda, que, esses mecanismos atingem "20% do orçamento dos principais países e são transferidos anualmente para a sua esfera financeira" (Chesnais, 1996). Como já apontamos, da mesma forma que cresceu o "mercado de dinheiro sem Estado", por outro lado, "o aumento da competição internacional em condições de crescimento lento, forçou todos os Estados a se tornarem mais empreendedores". Portanto, para manter um clima favorável aos negócios, os países tiveram que conter a força de trabalho organizada assim como os movimentos sociais (Harvey, 1989).

Verificamos, consequentemente, um duplo movimento em se tratando da redefinição do papel do Estado: se, por um lado, no processo de globalização, os Estados nacionais têm de se fortalecer para atuarem na correlação de forças internacional, por outro lado, está se expandindo, com uma velocidade cada vez maior, o "mercado de dinheiro sem Estado", isso é, sem controle de nenhum governo nacional.

No entanto, frisamos que essa "mundialização do capital e a pretensão do capital rentista de dominar o movimento do capital, não eliminam a tarefa dos Estados nacionais de, mais do que nunca, assegurar a defesa da propriedade privada" (Chesnais,1996 p.16). O que ocorreu, segundo Chesnais, foi um aprofundamento da diferença entre os que participam da dominação econômica e política do capital monetário rentista e os que sofrem essa dominação.

Nesse sentido, atentamos para as advertências de Netto (1996, p.99) sobre os perigos de se transporem, diretamente, "os processos ocorrentes nas áreas cêntricas do sistema para nossas latitudes tropicais", pois "a reestruturação do capitalismo tardio, com trânsito à flexibilização e a pletora de transformações que lhes são conexas, não escapa à sociedade brasileira". Segundo o autor, "as transformações societárias ora em curso são mediadas no Brasil pela inserção subalterna do país no sistema capitalista mundial (...) e pelas particularidades da sua formação econômico-social".

Em cada país a intervenção do Estado dependerá das condições de reprodução destas relações assim como das condições de acumulação produtiva. No caso brasileiro, a formação do Estado nacional, verificam-se as marcas de o país ter sido colonizado por uma metrópole decadente e tardia em relação ao capitalismo na Europa. Assim, o Estado teve, desde sua gênese, os elementos ideológicos próprios de formações sociais que viveram um capitalismo tardio, além da particularidade escravista e latifundiária que compõs a economia nacional naquele momento (Mazzeo,1997).

A história do Brasil é marcada pelo patrimonialismo, utilização do público para benefício privado, clientelismo e pelos pactos de conciliação entre as camadas dominantes. E, foi assim, também, na transição da ditadura para o período de transição democrática em que, mais uma vez, foi pactuado pelo alto, permanecendo no período de democratização o mesmo grupo dirigente da ditadura.

O período de transição, ocorre em meio a uma crise do capital, portanto, a década de 80 na América Latina foi perpassada pelo fim das ditaduras e pela degradação econômico-social. Nesta fase de transição vivemos a crise da dívida externa que provocou a crise fiscal no Estado brasileiro.

Atualmente, o problema da dívida permanece. A dívida do Estado brasileiro, que era de 61 milhões de reais em 1994, ano em que se iniciou o Plano Real, passou para 304 bilhões de reais em julho de 1998 (editorial da Folha de São Paulo, 24/09/98). A dívida externa era de 159.256 milhões em 1995 e, em março de 1998 era de 212.441 milhões (Boletim do Banco Central do Brasil, julho 1998 p.152). Portanto, a situação do Brasil continua sendo preocupante no que diz respeito à dívida externa e interna que continuam expandindo-se de forma geométrica, a dívida pública interna, comprometendo 36,5% do PIB em 1997 e, conforme projeções, chegará a 50% em 2003 (idem, p.91). Por outro lado, verificamos queda na produção, tanto no setor industrial como na agricultura.

Este quadro deve-se ao padrão de financiamento adotado pelo governo brasileiro que, pelo pagamento de altas taxas de juros, pelo volume alcançado e dos prazos de operações e liquidez, que só contribuem para a acumulação dos bancos e de segmentos sociais que se beneficiam com as operações efetuadas com títulos públicos.

O problema é também a natureza volátil e especulativa dos capitais que estão sendo aplicados no país e a insustentabilidade dos déficits comerciais, os quais foram gerados pela sobrevalorização da moeda e que são suportáveis apenas enquanto compensados na conta de capitais. Porém, esta compensação tem gerado uma inconsistência fiscal, provocada pela alta taxa de juros e pela diminuição da arrecadação. (Martins, 1998)

Além disso, a taxa real de juros elevada tem impacto sobre a dívida pública, o que significa uma grande transferência de capital para os investidores. Com estes dados, torna-se evidente que não se trata de Estado mínimo genericamente. É o Estado de classe, hegemonizado, pelas elites do setor financeiro, neste período particular do capitalismo e que se torna mínimo para as políticas sociais.

Estado evidentemente classista, também quando analisamos o PROER (Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro). "O PROER facilita, através de vários mecanismos e recursos, a compra de instituições insolventes por outras aparentemente sólidas".

É no contexto apresentado que o Governo Fernando Henrique Cardoso propõe uma reforma do Estado brasileiro. Como vimos o diagnóstico da crise, no caso brasileiro é a crise fiscal. Assim sendo uma das principais estratégias apresentadas é a reforma do Estado, tendo, para isso, inclusive, criado um Ministério - o Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) -, que apresentou o Plano Diretor da Reforma do Estado (1995). De acordo com o documento, a reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento (BRASIL, MARE,1995).

O documento aponta, ainda, que o Estado gerou distorções e ineficiências ao tentar assumir funções diretas de execução, e, neste sentido, "reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado"(idem) .

Portanto, o documento apresenta um quadro que vamos reproduzir para maior visualização da divisão que propõe entre os setores do Estado, forma de propriedade e forma de administração:

Quadro 1

Além da privatização, as outras estratégias de reforma do Estado são a publicização e a terceirização. Terceirização, conforme Bresser Pereira, é o processo de se transferirem, para o setor privado, serviços auxiliares ou de apoio. A publicização consiste "na transferência para o setor público não-estatal dos serviços sociais e científicos que hoje o Estado presta" (Bresser Pereira, 1997, p.7). O conceito de publicização significa "transformar uma organização estatal em uma organização de direito privado, pública, não-estatal" (idem). Conforme o Ministro Bresser Pereira, a educação está incluída nessa forma de propriedade:

Entendemos que há, aí, uma contradição, pois, conforme o Plano de Reforma, o Estado, tem fortalecidas suas funções de regulação e coordenação, particularmente em nível federal, mas, ao passar o controle político-ideológico para as organizações públicas não-estatais, apenas financiando-as, ele transfere, também a cordenação e a regulação dessas organizações para o mercado. Isso de acordo com declaração anterior do próprio Ministro, segundo a qual as atividades desse setor são competitivas. Assim sendo, quem as regula é o mercado e não o Estado.

Na realidade, o financiamento das OS ainda é um ponto obscuro no discurso do Ministro Bresser Pereira, segundo o qual esse suporte seria dado pelo Estado, mas a lei nº 9.637, de 1998, que dispõe sobre as Organizações Sociais, e o Programa Nacional de Publicização, em seu art. 12, apontam que: "Às organizações sociais poderão ser destinados recursos orçamentários e bens públicos necessários ao contrato de gestão". Portanto, se as OS terão a obrigatoriedade de investir seus excedentes financeiros no desenvolvimento de suas próprias atividades e se os recursos orçamentários e bens públicos poderão ser destinados a essas organizações, OS, o que não significa que eles o serão. Isso torna a contradição apontada ainda mais complexa, pois, além de não ficar claro quem as financiará, também não é esclarecido a quem caberá sua coordenação e sua regulação. De acordo com o documento do MARE, elas serão feitas em parceria: transferir-se-á para o setor público não-estatal, por meio do programa de publicização, a "produção de serviços competitivos ou não exclusivos do Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e Sociedade para seu financiamento e controle" (Brasil, MARE, 1995, p.12)

Verificamos que permanecem obscuras as questões fundamentais: como será essa parceria? O que significa ser "assegurado pelo Estado e viabilizado pelo mercado"? No momento em que não fica claro quem financia, questionamos: como se pode afirmar que "está assegurado pelo Estado"? Assegurado para quem? Para todos? Para os que podem pagar? Qual será o papel do Estado em se tratando de políticas sociais, pois observamos, nos documentos e declarações, que o financiamento e a regulação estarão por conta da sociedade. Isso nos permite concluir que o Estado está querendo passar, para a sociedade, tarefas que deveriam ser suas, principalmente no âmbito de políticas sociais

O que está de acordo com os princípios de do plano pois "a administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente de seus serviços" (idem p. 16). Portanto, a proposta de reforma do Estado não inclui todos os cidadãos, apenas o "cidadão-cliente", isto é o consumidor. Pois, já que a lógica da administração gerencial é a do mercado, quem determina é o consumidor pelas leis do mercado, sendo portanto, um projeto assumidamente excludente.

A política educacional

No caso brasileiro, a atual política educacional é parte do projeto de reforma do Estado que, tendo como diagnóstico da crise, a crise do Estado, e, não do capitalismo, busca, racionalizar recursos, diminuindo o seu papel que se refere às políticas sociais. E, dá-se em um contexto em que a proposta do governo federal para fazer frente para a crise do capital baseia-se na atração de capital especulativo, com juros altos, o que tem aumentado as dívidas interna e externa, provocando uma crise fiscal enorme nos Estados e municípios. Portanto, o governo propõe a municipalização das políticas sociais no exato momento em que os municípios têm, como principal problema, saldar as dívidas para com a União e, assim, não têm como investirem em políticas sociais. Isso nos leva a crer que a proposta de descentralização apresentada pela União consiste-se, em todos os sentidos, em um repasse, para a sociedade, das políticas sociais. Portanto, o que aparentemente seria uma proposta de Estado mínimo, configura-se como realidade de Estado mínimo para as políticas sociais e de Estado máximo para o capital.

Ao analisarmos os projetos de política educacional constatamos que a redefinição do papel do Estado está se materializando nessa política, principalmente através de dois movimentos:

- de contradição Estado mínimo/Estado máximo, que se apresenta nos processos de centralização /descentralização dos projetos de política educacional;

- no conteúdo dos projetos de descentralização.

O movimento de centralização/descentralização da atual política educacional, no qual é descentralizado o financiamento e centralizado o controle, é parte da proposta de redefinição do papel do Estado, como podemos constatar no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado .

Verificamos que, por um lado, o governo federal, com essas reformas, vem se desobrigando do financiamento das políticas educacionais, pois tem que racionalizar recursos, mas, por outro lado, ele objetiva centralizar as diretrizes, principalmente mediante parâmetros curriculares nacionais e avaliação das instituições de ensino. Definir-se o que vai ser ensinado em todas as escolas do País e ter-se o controle, por meio da avaliação institucional, tornam-se aspectos estratégicos neste período particular do capitalismo, pois, afinal, como ressalta Mészáros:

Verificamos que os empresários tinham muito presente que as relações sociais de produção capitalistas não se perpetuam automaticamente, quando afirmaram, no Seminário Ensino Fundamental e Competitividade Empresarial, que, mais do que gerir escolas, interessava-lhes imprimir a lógica de mercado na política educacional.

Constatamos que as justificativas para se reformar o Estado têm, como premissa, a crise fiscal e, que, mais do que uma crise fiscal, estamos em meio a uma grande crise do capital. A crise fiscal é apenas uma das facetas dessa crise, e, portanto, toda a estratégia de reforma do Estado proposta, além de resolver só parte do problema, fragiliza o Estado no que se refere às políticas sociais.

Essa é uma questão básica, pois os projetos de política educacional estão baseados nessa premissa, a de crise fiscal, e, portanto, propõem a racionalização de recursos, sendo a descentralização parte da estratégia para se atingir esse fim.

De acordo com a caracterização do IPEA, a descentralização pode ser restrita ao aparelho de Estado, dando-se tanto de uma esfera de governo para outra, como no interior da mesma esfera de governo. No segundo caso, ela se dá através da privatização no sentido estrito, da terceirização de serviços de apoio à Administração Pública, da transferência da exploração de um serviço público da administração pública para a gestão privada através dos institutos da concessão e da permissão (publicização, no enfoque do MARE), da participação da população nas decisões coletivas, no planejamento e gestão dos serviços públicos e no controle social das autoridades, instituições e organizações governamentais ou, ainda, a descentralização ampla combinando todas essas formas descritas. (Brasil, IPEA, 1994)

Verificamos que o Plano Diretor da Reforma do Estado, encaminhado pelo MARE, propõe a descentralização sob esse mesmo enfoque, a publicização e a terceirização.

Todavia, dentre as alternativas do conteúdo da descentralização propostas pelo IPEA, estão a da participação da população na gestão pública e a do controle social. Contudo, verificamos que esse conteúdo não está presente na proposta de descentralização contida no Plano Diretor de Reforma do Estado de autoria do MARE .

O mesmo constatamos quanto às políticas educacionais de caráter nacional, sendo que ao analisarmos seus principais projetos, averiguamos que:

- o projeto do FUNDEF está inserido na proposta de descentralização de uma esfera de governo para a outra;

• a elaboração dos projetos de Avaliação Institucional e dos Parâmetros Curriculares Nacionais foi terceirizada;

• O projeto de autonomia na escola, principalmente através das unidades executoras, já é um embrião das organizações sociais na educação.

Constatamos aqui, mais uma vez, a contradição centralização/descentralização, já que os PCN e a Avaliação foram centralizados, como já mencionamos, como uma forma de controle, mas ao mesmo tempo eles foram descentralizados, entendendo descentralização como terceirização e não como participação e controle social dos setores representativos da área da educação.

Apontamos, ainda, para o riscos de que os próximos estágios sejam a publicização e a privatização no sentido estrito, principalmente:

- pela estratégia adotada pelo governo brasileiro de saída para a crise, que, como analisamos, aponta para a minimização das políticas sociais, enquanto o Estado atende às demandas do capital, principalmente as do especulativo, e

- porque, no plano do MARE (1995), as políticas sociais e, dentre elas, a educacional, não serão consideradas atividades exclusivas do Estado, nem pertencentes ao seu núcleo estratégico, e, que, portanto, a forma de propriedade proposta não é a estatal, mas a pública não estatal e a privada, como verificamos no Quadro 1.

Destacamos ainda, que, com o FUNDEF, o governo federal propõe uma descentralização de responsabilidades e não de recursos; pois, com a emenda constitucional que propôs o FUNDEF, esse governo diminui sua contribuição financeira para com o ensino fundamental, tendo-se como referência aquela prevista na Constituição, antes da emenda.

Com essa emenda, ainda, o governo acaba com a proposta de educação básica, que é composta pelos ensinos pré-escolar, fundamental e médio, e também com a educação de jovens e adultos, no momento em que determina que os Estados e municípios deverão financiar o ensino fundamental em detrimento dos outros. Pelo autoritarismo dessa medida, verificamos que o governo centraliza as decisões de política e gestão também no que se refere ao financiamento da educação, pois estabelece que não cabe mais, aos municípios, decidir sobre onde aplicar grande parte de seus recursos.

Isso tudo apesar do discurso oficial de descentralização e de autonomia da escola. A descentralização proposta é, apenas, no sentido de se responsabilizarem os municípios pelas matrículas do ensino fundamental. Observamos aqui, mais uma vez, a tensão centralização/descentralização, no momento em que a definição de gestão dos recursos é mais centralizada do que antes da proposta da emenda.

Verificamos, assim, como a atual proposta de política educacional é parte de projeto de Reforma do Estado no Brasil e como seus pilares básicos autonomia da escola, Avaliação Institucional, Parâmetros Curriculares Nacionais, FUNDEF, são parte da tensão centralização/ descentralização, Estado mínimo/Estado máximo em que o Estado passa a ser o coordenador e não mais o executor, se tornando mínimo para as políticas sociais e repassando para a sociedade tarefas que eram suas.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

_____________________A reforma do Estado dos anos 90 crise e reforma. Via http://wwwmare.gov.br/reforma, 3 jun.1997.

HAYEK________. O caminho da servidão. Rio de Janeiro: Livraria O Globo,1984.

MARTINS, José. Vidas Secas análise semanal da conjuntura econômica, São Paulo, maio 1998.

NETTO, José Paulo.1993. Crise do Socialismo e Ofensiva Neoliberal. São Paulo: Cortez (Coleção Questões da nossa época; v. 20)