Aparecida Neri de Souza

Este texto analisa a reforma educacional paulista, no período de 1995 a 1998, buscando apreender como a educação é considerada importante estratégia para o desenvolvimento e está ancorada numa racionalidade econômica e burocrática. A análise foi realizada a partir de estudos em dez escolas públicas de ensino básico e de discursos governamentais produzidos pela Secretária de Estado da Educação

A concepção de educação, presente nas propostas governamentais, parte do pressuposto de que há uma nova conformação social, econômica e política que está modificando os padrões de produção e organização do trabalho e deve orientar as reformas e/ou inovações educacionais.

Da premissa de que educação é um fator que permitiria ao país participar competitivamente do mercado globalizado, a Secretaria de Estado da Educação (SEE) analisa a educação na perspectiva de que o sistema educacional paulista enfrenta uma crise de eficiência, de eficácia e de produtividade, mais do que uma crise de universalização de direitos.

Assim, os problemas educacionais, apontados pela Secretaria de Estado da Educação são identificados como disfuncionalidades do sistema educacional e expressariam a incapacidade do Estado em administrar as políticas educacionais.

A correção das disfuncionalidades como objetivo das reformas educacionais, é, a partir desta ótica, condição para o projeto de modernização da sociedade brasileira. Assim, a política educacional centra-se no objetivo de resolver ou mitigar as disfuncionalidades do sistema educacional, em particular, e formar recursos humanos necessários ao projeto de modernização, indispensável para incluir o Brasil no rol das economias desenvolvidas, consoante o novo modo de desenvolvimento capitalista.

O diagnóstico dos problemas educacionais conclui que a "crise educacional não é mais a mesma" e que o seu "eixo norteador" é a ausência de mecanismos de controle social e econômico. Portanto, a racionalização de custos da produção da educação escolar torna-se o objetivo principal das mudanças propostas. Assim, desloca-se a ênfase dos processos educativos para os de reorganização das funções administrativas e de gestão.

As diretrizes traçadas pela Secretaria de Estado da Educação, para eliminar as disfuncionalidades do sistema educacional, organizaram três eixos de intervenção, subordinados à lógica da racionalidade econômica: 1) Melhoria da Qualidade de Ensino, 2) Mudanças nos Padrões de Gestão e 3) Racionalização Organizacional.

O primeiro eixo, a Melhoria da Qualidade de Ensino se realiza por intermédio: a) reorganização da rede de ensino; b) da valorização do magistério; c) de classes de aceleração da aprendizagem; d) de salas ambientes; e) de avaliação do rendimento escolar (Sistema de Avaliação de Rendimento Escolar no Estado de São Paulo/ SARESP); f) dos Recursos Pedagógicos (livro didático) e g) de projetos especiais nas escolas (SEE, 1998).

O segundo eixo, Mudanças nos Padrões de Gestão, concretiza-se mediante a desconcentração e a descentralização da gestão da educação (extinção das Divisões Regionais de Ensino, transferência de recursos financeiros para as escolas e municipalização do ensino) (SEE, 1998).

O terceiro eixo, a Racionalização Organizacional, realiza-se por intermédio de: a) enxugamento da máquina e eliminação de duplicidades; b) informatização administrativa e c) reorganização da rede de ensino (SEE, 1998).

A melhoria da qualidade de ensino, segundo a Secretaria de Educação, é definida a partir de uma dupla dimensão: de um lado, a distribuição eficiente dos recursos destinados à educação - por intermédio da Reorganização da Rede de Ensino – e, de outro pelo controle eficaz da produtividade das instituições escolares - mediante o Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar no Estado de São Paulo, as Classes de Aceleração da Aprendizagem e o Projeto de Recuperação nas Férias. As práticas pedagógicas devem ser caracterizadas, neste contexto, pela eficiência produtiva das instituições escolares portadoras de qualidade. Desta forma, a baixa qualidade da educação escolar pode ser localizada no uso racional dos equipamentos e prédios escolares, e não na falta de vagas ou escolas; nos professores mais capacitados, e não na falta de professores para determinados componentes curriculares, e na melhoria do gasto educacional, evitando desperdícios. Para melhorar a educação - com os mesmo recursos financeiros, mas utilizando-os eficientemente - é necessário, também, propõe o governo paulista, mudar os padrões de gestão e promover uma racionalização organizacional, que combinam, contraditoriamente, duas lógicas: a centralização e a descentralização de funções e responsabilidades educacionais. A descentralização realiza-se por intermédio da municipalização, isto é, da transferência das instituições escolares para os municípios. A centralização concretiza-se pelo desenvolvimento de sistemas de avaliação e de informações gerenciais "que facilitam o planejamento, o controle e a tomada de decisões" (SEE, 1998). Portanto, centraliza-se o controle pedagógico e descentraliza-se os mecanismos de financiamento e gestão educacionais.

Sendo a educação para a competitividade o fim visado pela reforma da educação em São Paulo (1995-1998), como as ações políticas se organizam para reafirmar a racionalidade da política educacional? Quais são os projetos de adequação dos meios – programas, medidas e ações - aos fins propostos da educação como estratégia de desenvolvimento?

A educação enquanto importante estratégia para o desenvolvimento, de acordo com a Secretaria de Educação, vincula-se à lógica da racionalidade econômica, neste sentido, a qualidade da educação escolar "diz respeito à redução de desperdícios, de tempo de trabalho, de custos e de força de trabalho" (Bruno,1997,p.41) e será bem-sucedida mediante a incorporação de modelos gerenciais que privilegiem o estabelecimento de metas que garantam a produtividade.

A organização, nesta perspectiva, difere da instituição (escolar) e se define pela sua instrumentalidade, pois está referida a um conjunto de práticas para obtenção de um objetivo particular. As operações propostas são definidas como estratégias balizadas pelas idéias de eficácia e de sucesso na obtenção do objetivo. Assim, o que se compreende como racionalidade organizacional está movida pelas idéias de gestão, controle, planejamento, previsão e êxito. O sucesso e a eficácia da organização educacional dependem de sua particularidade, são um fim em si mesma (Chauí, 1998, 1999). Esta concepção de educação parece estar sobre as divisões sociais e políticas e às contradições inerentes a essas divisões.

Na discussão da gestão educacional formulada pela Secretaria de Educação, observa-se dupla dimensão: a primeira refere-se à concepção de que a educação é um serviço social e científico que pode ser desenvolvido por entidades públicas não estatais (Bresser Pereira, 1998); e a segunda refere-se ao exercício do poder tecnocrático potencializado pela utilização da informática e pelos sistemas de controle (avaliação de resultados) propostos como reguladores da autoridade e despersonalização do poder (Bruno, 1997; Pagés, 1987; Motta, 1987). As mudanças caminham na direção da criação de unidades descentralizadas - as escolas - , com autonomia e conectadas à Secretaria de Educação que exerce o controle da definição dos parâmetros curriculares (conteúdo do trabalho docente), das informações educacionais, da distribuição dos recursos e das formas de alocação do trabalho docente (contratação, quantidade de trabalho, remuneração etc).

A partir do diagnóstico de que o sistema educacional é inoperante pelo fato de se defrontar com problemas tais como as diferenciações socioeconômicas de alunos e professores e a estrutura burocrática altamente centralizada, foi proposta a "descentralização e a desconcentração de recursos e competências", mediante a "multiplicação dos centros de poder" e pela participação dos sujeitos envolvidos no processo educacional por intermédio do "controle direto dos usuários". Nesse movimento, as mudanças caminham na direção de constituição de redes de serviços educacionais, nas quais as unidades escolares são coordenadas pela Secretaria (ou pelo setor público não estatal) que efetivamente exerce o poder de controle. As mudanças caminham em direção à autonomia e à participação no interior dos limites e possibilidades descritos; efetivamente caminham em direção à racionalização dos recursos.

Assim foram dois os projetos implementados: o primeiro reorganizou a estrutura burocrática da Secretaria, por intermédio de "várias ações (...) desencadeadas com o objetivo de enxugar a gigantesca estrutura da Secretaria da Educação e eliminar as duplicidades encontradas numa estrutura morosa, ineficiente e cheia de disfunções" (SEE, 1998); e, o segundo, descentralizou e desconcentrou as atividades de administração da educação escolar mediante a "busca de novas parcerias - empresários, professores, pais, sindicatos, universidades, etc. - entre os quais os municípios se constituirão em parceiros privilegiados" - para prestação dos serviços educacionais (SEE, 1995).

A reorganização das funções administrativas e de gestão da escola pública tinha por objetivo enfrentar a "má qualidade da oferta dos serviços prestados pelo órgão responsável pela educação no Estado de São Paulo através de suas escolas". Essa má qualidade refletia-se administrativamente na "rede gigantesca, centralização das decisões, nos órgãos e nas instâncias com duplicação de funções, nos fluxos de informações desorganizados ou inexistentes, na desestímulo profissional acompanhado de ceticismo em relação ao Estado e na falta de planejamento educacional". Além disso, politicamente, há "ausência de vontade política para municipalizar" tanto de prefeitos como sindicatos de educadores e técnicos da Secretaria. Acrescente-se a isso, a "ausência de participação política dos pais". No âmbito pedagógico, há "irracionalidade no uso do espaço físico (prédios mal ocupados), convivência de crianças de 7 até 20 anos no mesmo espaço, salas de aula iguais às celas de mosteiros, inexistência de coordenador pedagógico, falta de material pedagógico adequado, dificuldades em capacitar os professores, inexistência de avaliação do ensino ministrado", e, por fim, há também "irracionalidade nos gastos dos recursos da educação, indefinição do se constituíam em gastos com educação, salários vergonhosos e desigualdade do custo-aluno" (Neubauer, 1997).

A Secretaria de Educação, ao propor as mudanças nos padrões de gestão, pautou-se na lógica que orienta a racionalidade capitalista na contemporaneidade, denominada flexível. Assim, colocou-se a centralidade da política educacional no quanto a educação escolar produz, em quanto tempo e com qual custo. Nesta forma intensificada, as categorias quantidade, o tempo e custo que orientaram as mudanças, não priorizaram o conteúdo das políticas educacionais, ou seja, o que, como e para quê ou para quem se produz a educação escolar (Arendt, 1991).

A qualidade, nesta perspectiva, encontra-se subordinada à concepção de produtividade do sistema educacional, de redução das perdas (evasão e repetência), de tempo de trabalho, de custos e de força de trabalho. Há que se potencializar a utilização dos meios físicos e materiais, por intermédio da reorganização das escolas da rede pública estadual, privilegiando os padrões de gestão. Dentre todos os programas, que compõem a reforma de ensino paulista, foi a Reorganização das Escolas da Rede Pública Estadual que maior impacto teve sobre as escolas , desde a promulgação da lei 5.692, de agosto de 1971, que reorganizou o ensino de primeiro e segundo graus.

O Programa Reorganização da Rede Pública Estadual consistiu em redistribuir os alunos em prédios diferenciados por modalidade de ensino. Segundo a proposta (SEE, Corrigindo Rumos, 1995) haveria escolas com: a) as quatro primeiras séries do ensino fundamental, funcionando apenas com dois períodos diurnos; b) as quatro séries finais do ensino fundamental, funcionando com dois períodos diurnos e, de acordo com as necessidades locais, poderia ministrar aulas à noite; c) ensino médio, funcionando em três turnos: dois diurnos e um noturno; d) as quatro séries finais do ensino fundamental e o ensino médio, funcionando em três turnos: dois diurnos e um noturno.

As classes de educação especial, pela sua especificidade, seriam organizadas junto com as quatro séries iniciais do ensino fundamental.

Os critérios utilizados para redistribuir os alunos pelos prédios escolares existentes foi o padrão arquitetônico dos edifícios. As quatro séries iniciais do ensino fundamental, com população escolar, em sua maioria, na faixa etária entre 7 e 14 anos, foram deslocadas para as escolas com padrões arquitetônicos mais simples. As demais séries foram reagrupadas nas escolas que poderiam ter laboratórios, quadras poliesportivas, biblioteca, etc.

O Programa - que reorganizou as escolas para atender as faixas etárias específicas - está associado à concepção de eficiência, economia e eficácia da gestão educacional e teve como principal conseqüência a quebra da organização da escola estadual de ensino fundamental e médio. A partir do programa de reorganização, a rede de ensino foi segmentada em três escolas: de 1^ª a 4^ª série, de 5^ª a 8^ª série e de ensino médio. A concepção de eficácia de programa se apresenta com um fim em si mesma e a qualidade de ensino está subordinada à instrumentalidade da redução dos desperdícios e dos custos na ocupação dos prédios escolares.

O Programa de Reorganização das Escolas da Rede Pública Estadual partiu do pressuposto de que a oferta de vagas no Estado de São Paulo era suficiente, com raras exceções localizadas e pontuais; portanto as dificuldades de escolarização referiam-se ao desempenho da escola estadual, o que tornava necessário "potencializar ao máximo os equipamentos existentes" (SEE, 1995). O diagnóstico realizado pela Secretaria de Educação afirmava que o agrupamento de várias séries em um mesmo prédio "não alcançou a eficácia pretendida", já que contribuía para o aumento do quadro de professores e de funcionários administrativos, como resultou numa jornada "encurtada" de muitos professores e para o "alto grau de subutilização" dos edifícios (SEE, 1995).

O objetivo central do Programa de Reorganização, era, portanto, a "racionalização dos investimentos em recursos humanos, físicos e materiais" e o enfrentamento das "disfuncionalidades" do sistema educacional, que se traduziam: a) na reprovação acentuada na 5^ª série do ensino fundamental; b) em professores com jornadas de trabalho fragmentadas em diversas escolas; c) nas matrículas em cursos noturnos de jovens ainda não inseridos no mercado de trabalho; e, d) nas facilidades para os municípios assumirem os encargos educacionais com o ensino fundamental.

A implementação do Programa de Reorganização, no segundo semestre de 1995, enfrentou inúmeras dificuldades, dado o alto grau de centralização das decisões por parte dos órgãos centrais. Com base nos dados estatísticos - número de alunos, classes, salas, séries - que indicavam como estavam organizadas as escolas, foram tomadas as decisões sobre as mudanças na distribuição dos alunos e professores. O debate com os sindicatos de professores, com associações de moradores, Conselhos de Direitos e Tutelares das Crianças e Adolescentes foi pouco expressivo. Os espaços decisórios eram, majoritariamente, as reuniões entre delegados de ensino, supervisores e diretores, e as decisões referiam-se à distribuição de alunos e não ao perfil de atendimento que cada escola assumiria.

A Tabela 1 evidencia o movimento de diminuição de salas de aula durante os últimos três anos, em decorrência da reorganização da rede e da municipalização do ensino.

No primeiro semestre de 1996, a reorganização já resultara no fechamento de 8.016 classes e em 77 escolas e, embora o Programa, ainda, não tivesse atingido a totalidade das escolas, apenas 63% das escolas haviam sido reorganizadas. Também contribuiu para a diminuição do número de escolas sob a responsabilidade do poder público estadual o processo de municipalização do ensino, iniciado em março de 1996 com o Programa de Parceria Educacional Estado e Município.

Houve forte resistência ao Programa de reorganização. Os pais de alunos, entidades estudantis e de professores, diretores e supervisores, deputados estaduais e prefeitos protestaram contra o conteúdo do programa e sua forma de implementação. Dentre os diversos protestos destaca-se a ação do Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente solicitando a suspensão do programa.

Dentre os problemas apontados pelos pais e professores, estavam o fato de muitas das escolas fechadas terem melhor qualidade de ensino do que suas substitutas; a distância entre a escola e a residência do aluno era maior, e muitas vezes, o deslocamento era perigoso (por exemplo atravessar uma avenida de grande fluxo); os irmãos ficaram separados em escolas distintas; e principalmente, a mudança do perfil do aluno até então atendidos.

Embora a reorganização da rede tenha contribuído para desarticular o coletivo de alunos e professores, não pode ser creditado somente a ela os problemas apontados pelos docentes em relação ao perfil dos alunos, a "disciplina" ou à violência escolar. Se, "a escola, como outra instituição qualquer, está planificada para que as pessoas sejam todas iguais" (Guimarães,1996, p.78), a diferença, a diversidade, o confronto mobilizam determinadas estratégias defensivas dos professores, o outro (neste caso a reorganização) é o responsável por essa tensão em face do desconhecido, do novo, que se estabelece no seu trabalho. Nesse sentido, a ambigüidade das relações entre o conhecido e o novo articula o que chamaríamos de crise de autoridade do professor.

Essa tensão entre os novos e os tradicionais (valores) presentes no trabalho docente não é da mesma natureza da resistência em relação à reforma educacional paulista. Há uma tentativa em preservar a identidade da docência construída com grande esforço. Não é apenas apego ao passado, à rotina ou à tradição, mas a forma de ser docente tem de ser reconstituída continuamente, a fim de que este professor sobreviva a cada reforma.

O sentido do Programa de Reorganização para os professores das quatro séries iniciais é diverso dos colegas das quatro séries finais do ensino fundamental. Enquanto, para os primeiros, havia ocorrido melhoria das condições de trabalho, principalmente nos aspectos que se referem às condições físicas das salas de aula, à higiene e à disposição do material de trabalho com alunos. Para os demais havia intensificado o trabalho docente, o número de alunos e turmas por professor havia aumentado substancialmente. Mas para ambos os grupos as condições de salário e jornada não haviam sido modificadas.

Com a reorganização das escolas da rede pública estadual, os professores foram distribuídos entre as diversas escolas, os coletivos de docentes passaram, pelo menos, um semestre para se (re)organizar.

No processo de reorganização cada prédio escolar concentrou determinadas séries do ensino fundamental. Como há mais alunos nas quatro séries iniciais, em razão da seletividade do ensino, este tipo de escola foi predominante. Cada uma destas escolas organizou as classes com o número máximo de aluno proposto pela reorganização, "potencializando o uso dos prédios". Simultaneamente, também foram transferidos os professores para trabalhar com essas séries, primeiramente os efetivos e no segundo momento (em atribuição centralizada na Delegacia de Ensino), aqueles com vínculo de emprego temporário puderam escolher as aulas ou as classes disponíveis. Nesse remanejamento foram desativadas inúmeras escolas e professores com vínculo de trabalho temporário, foram demitidos.

O número de professores desempregados foi expressivo, no início da implementação da Reorganização das Escolas da Rede Pública Estadual, como pode ser verificado através da Tabela abaixo.

A reforma educacional, ao privilegiar a racionalidade técnica na implementação e na condução dos processos de decisão, contribuiu para negar a dimensão política: desprezando a via democrática de legitimação do poder e de manifestação dos interesses dos professores, pais e alunos. O caminho escolhido pela Secretaria de Estado da Educação privilegiou uma forma particular de saber, aquele construído pelo grupo que atualmente dirige a educação paulista. Esses dirigentes atribuem às pesquisas que realizaram, na suas trajetórias profissionais, um caráter de universalidade que legitima o poder exercido em nome deste saber. Ao reduzir o espaço da política à competência técnica consideram que só é justo o poder que é exercido em nome do saber, supostamente universal (Habermas, 1983).